陶賢文: 煤礦停產(chǎn)整頓引發(fā)的思考

　　自今年七月以來，江西煤礦發(fā)生了幾起較大事故，加之國慶來臨，按照慣例，江西煤礦又一次進(jìn)行了全面停產(chǎn)整頓。地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、開采條件先天不足、安全生產(chǎn)環(huán)境惡劣的南方型煤礦何去何從？停產(chǎn)整頓對煤礦安全到底有多大作用？應(yīng)該怎樣促進(jìn)煤礦搞好安全生產(chǎn)？由煤礦的停產(chǎn)整頓引發(fā)了筆者對幾點(diǎn)問題的思考。

一、中國的能源版圖決定江西、湖南要走煤炭基本自給之路

煤炭占我國一次能源消耗的70%，煤炭在我國能源中舉足輕重的局面近五十年內(nèi)不會改變。中國煤炭資源稟賦決定“北煤南運(yùn)、西煤東調(diào)”的狀況將長期存在，并兼顧國內(nèi)、國際兩個(gè)市場適當(dāng)進(jìn)口國外煤炭。而煤炭作為大宗貨物，經(jīng)濟(jì)合理的運(yùn)輸方式是水運(yùn)和鐵路運(yùn)輸。由于煤炭資源賦存量及開采量的70%富集在“三西”（內(nèi)蒙西、山西、陜西），我國重點(diǎn)建設(shè)的三大陸上運(yùn)煤通道都在北方地區(qū)，其中大秦鐵路已運(yùn)行2萬噸重載列車，年運(yùn)量達(dá)到3億多噸。在地形復(fù)雜、需跨越大江大河的南下方向建設(shè)如此大載量的鐵路是極其困難的，所以北煤南運(yùn)的黃金通道就是海上運(yùn)輸，自秦皇島、黃驊、日照等港口運(yùn)至華東、南方沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)卻嚴(yán)重缺煤地區(qū)。依托臨海優(yōu)勢，這些沿海省份還可進(jìn)口澳大利亞、印尼、越南等國的煤炭。上海自身無煤炭資源；浙江煤炭資源極少，已退出煤炭開采業(yè)；廣東有一定資源基礎(chǔ)，年產(chǎn)量可達(dá)1千萬噸，但自二00五年“八•七”事故之后，宣布退出煤炭開采，這一決策可苦了粵北偏僻山區(qū)的老百姓，他們守著煤山卻要燒“洋炭”（進(jìn)口煤），有人擔(dān)心他們會鋌而走險(xiǎn)，干起非法小煤窯來；福建、廣西有沿海優(yōu)勢，依然力保閩西、桂西煤炭開采業(yè)，各保持了千多萬噸的年產(chǎn)量，目的也就是保證這些地方少受缺煤限電之苦。南方各省中能夠自給有余的貴州、云南受自然交通條件限制，采取的是變輸煤為輸電的策略，大力發(fā)展坑口電廠，嚴(yán)格控制煤炭出省。
長江以南屬于煤炭調(diào)入?yún)^(qū)的江西、湖南兩省無臨海之便利，雖有南北鐵路大動脈，但京九、京廣、枝柳這些鐵路運(yùn)輸異常繁忙，有時(shí)甚至出現(xiàn)“一票難求”的現(xiàn)象，別說運(yùn)輸煤炭這種大宗貨物，就是運(yùn)人都忙不過來。尤應(yīng)關(guān)注的是中間還夾雜著一個(gè)產(chǎn)煤小省湖北，不到1千萬噸產(chǎn)量卻有8千萬噸需求，“近水樓臺先得月”，它可從毗鄰的北方產(chǎn)煤省優(yōu)先調(diào)入煤炭。每每煤炭供應(yīng)緊張或突發(fā)性氣候?yàn)?zāi)害影響的時(shí)候，我們經(jīng)?？吹浇鳌⒑蟽墒〉念I(lǐng)導(dǎo)及電廠負(fù)責(zé)人總是奔波在晉、豫、陜、蒙的煤礦與鐵道部之間，不免讓人慨嘆“一煤難求、一車難求”。正因贛、湘無近海便利，鐵路北煤南運(yùn)受運(yùn)力限制，所以必須立足本地資源，走煤炭基本自給之路，盡量減小對外省及進(jìn)口煤炭依存度，確保本省煤炭供應(yīng)安全。
從資源情況來看，江西保有儲量約20億噸，湖南約30億噸，預(yù)測資源量江西80億噸，湖南60億噸。這些資源雖然賦存地質(zhì)條件極其復(fù)雜，只適宜小煤礦開采，但江西、湖南分別保持了2千萬噸和5千萬噸的年產(chǎn)量，將煤炭需求各自控制在2千萬噸、1千萬噸的缺口。尤其是湖南在關(guān)閉小煤礦過程中，提出一攬子解決方案，成功保留了1120個(gè)小煤礦，并整合省屬煤礦資源，打造湘煤集團(tuán)這一全省能源保障平臺，以700萬噸生產(chǎn)能力的湘煤集團(tuán)為龍頭，確保了省內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模5千萬噸。
江西當(dāng)前有煤礦700多個(gè)，贛煤集團(tuán)產(chǎn)能800萬噸，其它的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦產(chǎn)量1千多萬噸。地方小煤礦尚有243個(gè)年產(chǎn)量3萬噸的礦井因自然條件限制及政策的不確定性正在苦苦掙扎之中，其命運(yùn)可謂風(fēng)雨飄搖，前途未卜。因此，制定江西省小煤礦中長期發(fā)展戰(zhàn)略，提高行政審批效率，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為，加快煤炭資源整合，扶持小煤礦技術(shù)改造，已顯得極為緊迫，事關(guān)江西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需能源安全保障問題。

二、大面積的煤礦停產(chǎn)整頓帶來負(fù)面影響

每一次大的礦難發(fā)生，各類媒體報(bào)道中最后總有一句“該地區(qū)所有煤礦已停產(chǎn)整頓”，人們似乎有了煤礦一旦出事那個(gè)地方的煤礦就該停產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)判斷。對安全生產(chǎn)意識淡薄、存在重大安全隱患的“問題”煤礦進(jìn)行停產(chǎn)整頓是從嚴(yán)治理安全生產(chǎn)的要求，本來無可厚非，問題是這種一個(gè)縣、一個(gè)市甚至一個(gè)省大面積全部停產(chǎn)整頓卻會對煤礦安全生產(chǎn)帶來負(fù)面效應(yīng)。
1、大面積停產(chǎn)整頓有悖于法治精神
停產(chǎn)整頓是行政處罰的一種，是對當(dāng)事人較為嚴(yán)重的違法行為作出的嚴(yán)厲行政處罰。安全生產(chǎn)法、煤炭法、礦山安全法、煤礦安全監(jiān)察條例等法律法規(guī)對煤礦停產(chǎn)整頓所適應(yīng)違法事實(shí)有明確規(guī)定。既然是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對具體違法行為作出行政處罰，那就必須遵循違法事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確。如果僅因某一個(gè)當(dāng)事人違法或某種需要就以一個(gè)文件、一個(gè)通知的形式對所有同行業(yè)者實(shí)行行政處罰，這顯然是違反法律規(guī)定的，無異于“一人得病，全家吃藥”。同時(shí)，這種做法剝奪了被處罰者尋求復(fù)議、訴訟的法律救贖權(quán)利，有悖于國家的法治精神。
2、大面積停產(chǎn)整頓帶來更多的安全隱患
煤礦生產(chǎn)建設(shè)是一個(gè)連續(xù)不可中斷的過程，只要采掘工程進(jìn)入煤系地層，就每時(shí)每刻會有沼氣逸出，地下水會按自然規(guī)律不斷涌出，地壓也無時(shí)不在擠壓井巷工程。停產(chǎn)并不能停止這些自然災(zāi)害因素的活動影響，相反容易引起瓦斯積聚、井巷坍塌、井下積水，甚至礦井報(bào)廢，留下嚴(yán)重的安全隱患。停產(chǎn)期間，煤礦要承擔(dān)通風(fēng)、排水這些巨額費(fèi)用及留礦人員工資，而因自然條件限制，南方小煤礦本身經(jīng)濟(jì)效益差、嚴(yán)重缺乏發(fā)展資金，復(fù)工復(fù)產(chǎn)后又需資金對這些安全隱患進(jìn)行排除，遇上重要巷道倒塌只好冒險(xiǎn)維修，可謂雪上加霜。煤礦停產(chǎn)期間這些巨大損失迫使個(gè)別礦主鋌而走險(xiǎn)，在復(fù)產(chǎn)之后盲目超能力生產(chǎn)，又形成新的安全隱患。事實(shí)證明很多安全事故就是在剛剛復(fù)產(chǎn)時(shí)發(fā)生的。
3、大面積停產(chǎn)整頓挫傷了安全投入的積極性
由于地質(zhì)情況千差萬別，煤層賦存條件各異，煤礦各自有不同的特點(diǎn)，表現(xiàn)在自然災(zāi)害類型不盡相同，因此治理安全隱患應(yīng)將煤礦分門別類，對癥下藥。因某種類型事故發(fā)生就對所有煤礦停產(chǎn)整頓，是一種因噎廢食的行為，說明主管部門并沒有摸清煤礦各自不同種類的安全隱患，管理上沒有底氣，出了問題只好一棍子打死，停產(chǎn)整頓也就收不到預(yù)期效果。
市場經(jīng)濟(jì)體制要求企業(yè)成為安全管理的主體，自我約束、自負(fù)責(zé)任，只有企業(yè)真正成為安全責(zé)任主體，才會主動抓好安全管理，保證安全投入，打好安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)。不問青紅皂白的大面積停產(chǎn)整頓，使企業(yè)失去了自主權(quán)，不論管理得好與壞，投入得多與少，一紙停產(chǎn)令，大家都落得個(gè)停產(chǎn)的結(jié)局，最后挫傷了安全投入的積極性，助長了僥幸心理。
4、煤礦企業(yè)形象受損，不利于吸引人才
煤炭行業(yè)既是高危行業(yè)，又是艱苦行業(yè)。為了煤炭事業(yè)的發(fā)展，新中國成立后，國家給予了煤礦工人較高的工資待遇和政治地位，煤礦工人隊(duì)伍被譽(yù)為是最有戰(zhàn)斗力的隊(duì)伍。煤炭市場化后，煤炭行業(yè)因經(jīng)濟(jì)效益比不上其他行業(yè)，職工收入增長整體跟不上平均水平，煤礦工人的經(jīng)濟(jì)收入已跌入低收入行業(yè)。雖然屬于高危行業(yè)，但煤礦發(fā)生安全事故后，有的媒體不用正確的態(tài)度客觀報(bào)道事實(shí)，甚至借礦難對煤礦予以妖魔化。政府及主管部門不能承受輿論的巨大壓力，同時(shí)也為減輕自身的責(zé)任，就輕率作出全面停產(chǎn)整頓的決定。礦難后的大面積停產(chǎn)整頓使人們錯(cuò)誤地認(rèn)為只要生產(chǎn)，煤礦就會出安全事故，要保證安全就只能走停產(chǎn)這一條路，由此煤礦的社會形象受到嚴(yán)重?fù)p害。煤炭行業(yè)在近些年來之所以不能吸引優(yōu)秀技術(shù)人員及高素質(zhì)工人，甚至還出現(xiàn)大量人才流失的現(xiàn)象，除責(zé)任大、風(fēng)險(xiǎn)高、待遇低、工作環(huán)境惡劣外，經(jīng)常性的停工停產(chǎn)、看不到前途和希望、社會地位低、缺乏積極向上的動力也是重要原因。

三、對策及建議

先進(jìn)采煤國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，礦難并非中國獨(dú)有，礦難也是可以治理的。美國、日本、波蘭、印度、南非等當(dāng)今先進(jìn)采煤國家在煤炭工業(yè)發(fā)展史上都經(jīng)歷了安全狀況惡化、傷亡事故嚴(yán)重的年代。經(jīng)過不斷努力完善法律及管理制度，采取先進(jìn)的采煤技術(shù)，在世界先進(jìn)采煤國家中，煤炭行業(yè)已不是危險(xiǎn)行業(yè)，相反已成為各行業(yè)中最安全的行業(yè)。有關(guān)研究表明，在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)化初期，生產(chǎn)傷亡事故較少；隨著工業(yè)化進(jìn)程加快，事故呈快速上升趨勢；進(jìn)入工業(yè)化后期，事故開始大幅度下降，安全狀況明顯好轉(zhuǎn)。我國目前正處于工業(yè)化中期，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展對能源有著巨大的需求。煤炭行業(yè)背負(fù)著歷史的沉重包袱，在有很大安全欠賬的狀況下生產(chǎn)，由此帶來的安全壓力可想而知。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取深刻教訓(xùn)，當(dāng)前我國的安全法律法規(guī)不斷完善，煤礦安全生產(chǎn)的深層次問題逐步得到解決，煤礦安全科技的保障能力迅速提高，因此我國煤礦安全生產(chǎn)狀況將會逐步好轉(zhuǎn)。
1、轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，管理體制適應(yīng)煤炭行業(yè)發(fā)展要求。充實(shí)和加強(qiáng)煤炭管理部門的管理力量，實(shí)行專業(yè)化管理，將煤礦分門別類，根據(jù)各自特點(diǎn)實(shí)施不同的監(jiān)管措施，摒棄大面積停產(chǎn)整頓這種“一刀切”式的做法，進(jìn)行有利于安全發(fā)展的有效監(jiān)管。
2、樹立企業(yè)是安全生產(chǎn)責(zé)任主體的觀念，充分發(fā)揮企業(yè)搞好安全生產(chǎn)的自主權(quán)。摒棄“保姆式”的監(jiān)管模式，讓企業(yè)實(shí)現(xiàn)“要我安全”到“我要安全”的思想轉(zhuǎn)變，從而自覺抓好安全管理，加大安全投入。
3、推進(jìn)技術(shù)改造，采取先進(jìn)的采煤方法，建設(shè)本質(zhì)安全型煤礦。一是要簡化程序，提高行政審批效率，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為。二是鼓勵(lì)企業(yè)采用新設(shè)備、新工藝，改善煤礦生產(chǎn)安全條件，為煤礦安全生產(chǎn)打好基礎(chǔ)。
4、加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)之間進(jìn)行資源整合、企業(yè)重組，盡量減少礦井?dāng)?shù)量，不斷擴(kuò)大礦井生產(chǎn)規(guī)模，走集約化、規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營之路。
5、提高煤礦職工工資待遇和政治地位，增強(qiáng)煤礦企業(yè)的凝聚力和吸引力，吸引優(yōu)秀技術(shù)人才及高素質(zhì)工人到煤炭行業(yè)工作，為煤礦長治久安打下牢固基礎(chǔ)。