對(duì)礦難賠償責(zé)任的法律、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)思考

對(duì)礦難賠償責(zé)任的法律、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)思考
礦難發(fā)生后應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任？這個(gè)表面上顯而易見(jiàn)的問(wèn)題其實(shí)有其值得思考的多個(gè)維度。從目前已經(jīng)處理的情況來(lái)看，礦難的法律責(zé)任由礦主來(lái)承擔(dān)，某些政治責(zé)任由部分政府官員來(lái)承擔(dān)，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任則出現(xiàn)礦主與政府分擔(dān)的情況。其中，前兩者的責(zé)任受到普遍認(rèn)可，而政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任分擔(dān)則引發(fā)了法律與其他方面的討論。例如，據(jù)媒體報(bào)道，目前山西、河北等省規(guī)定，煤礦每工亡1名職工，賠償不低于20萬(wàn)元；河北省還規(guī)定，非煤礦山每工亡1名職工，賠償不低于15萬(wàn)元，由用人單位承擔(dān)賠償責(zé)任。在實(shí)際操作上，有的煤礦參加了工傷保險(xiǎn)，先由工傷保險(xiǎn)基金支付工傷保險(xiǎn)待遇，再由礦主補(bǔ)足至20萬(wàn)元。由于重特大礦難賠償數(shù)額巨大，礦主無(wú)力承擔(dān)賠償責(zé)任，且因沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)，最終只能由政府負(fù)責(zé)賠償責(zé)任。如新疆神龍礦難、廣東興寧礦難都是由政府買單的。有人稱，這是“老板發(fā)財(cái)，政府發(fā)喪”。     政府分擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的做法在法律上并沒(méi)有明確的“說(shuō)法”，可以將之認(rèn)定為一種“撫恤”，也可以認(rèn)為政府存在潛在或直接的責(zé)任。無(wú)論如何，政府的介入事實(shí)上提高了補(bǔ)償?shù)念~度，往往可以起到平息社會(huì)對(duì)政府的責(zé)難之聲。然而，正是因?yàn)閷?duì)政府出錢的行為沒(méi)有清楚的說(shuō)明，引發(fā)了對(duì)政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性與正當(dāng)性的置疑。
政府補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ灾靡?br />     對(duì)政府補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ灾靡芍饕轻槍?duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，與其他相關(guān)法律法規(guī)沖突的情況，具體表現(xiàn)為2個(gè)問(wèn)題：第一，各種賠償標(biāo)準(zhǔn)的公平性由什么來(lái)確定？第二，當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)不一致時(shí)應(yīng)當(dāng)如何選擇？    就第一個(gè)問(wèn)題而言，同樣的傷害應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生同樣的救濟(jì)是一項(xiàng)基本原則，但是這項(xiàng)原則的重點(diǎn)是“同樣”。如果是不同的損害，那么結(jié)果就應(yīng)該另當(dāng)別論。這個(gè)問(wèn)題其實(shí)涉及到損害賠償?shù)臉?gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)是以結(jié)果論還是以損害行為的屬性論。假設(shè)按損害后果論，如果同樣造成了殘疾的后果，但是行為的出發(fā)點(diǎn)不同，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一致的后果；以行為的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，則只要行為是相同的，不論結(jié)果如何，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一致的后果。從《工傷保險(xiǎn)條例》看，是以行為屬性為標(biāo)準(zhǔn)的。但是對(duì)行為的屬性沒(méi)有進(jìn)一步劃分，例如不同類別的工傷危險(xiǎn)性不一樣，所以，從分類來(lái)看仍缺乏科學(xué)性。各地方的變通，主要是增加了分類的復(fù)雜性，例如按照行業(yè)(煤礦)來(lái)區(qū)別。    由此可見(jiàn)，如果將礦難與其他行業(yè)的工傷損害賠償進(jìn)行區(qū)別，原則上應(yīng)當(dāng)是允許的。對(duì)地方法規(guī)變通上立法的合法性進(jìn)行檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)是：地方的規(guī)定是否符合《立法法》所限制的范圍，包括立法主體資格、立法的范疇等。如果符合，則可以；如果違背，則屬于越權(quán)。法律面前平等的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)局限在平均，例如對(duì)礦工的工傷賠償與對(duì)公務(wù)員的工傷賠償在數(shù)字上的一致。差別對(duì)待有時(shí)候是為了適應(yīng)事物的差異屬性，也是一種平等。除了一些最為根本的分類之外，例如對(duì)人種與性別的分類外，一般的分類體現(xiàn)了平等（差異）而不是歧視。此外，工傷賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還與以下條件有關(guān)：（1）工傷賠償?shù)钠跫s屬性；（2）工傷賠償作為國(guó)家立法規(guī)定時(shí)所體現(xiàn)的民意。所以，我認(rèn)為，平等與否，主要是看合法與否。
政府補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性置疑
    對(duì)政府補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性置疑，事實(shí)上更值得我們注意。表面上看，如果工傷賠償?shù)臄?shù)額過(guò)高，就會(huì)出現(xiàn)政府埋單的情況。但是政府是否應(yīng)當(dāng)埋單，取決于：（1）政府對(duì)事件所造成的后果是否存在明示或默示的責(zé)任；（2）政府所支付的究竟屬于撫恤還是賠償；（3）拋開(kāi)具體問(wèn)題，從一般立法政策出發(fā)，如何處理礦難等所造成的損害后果最有利于行業(yè)發(fā)展，有利于礦工、政府與國(guó)家利益。    首先，政府對(duì)礦難等事故的責(zé)任屬性主要是監(jiān)管不力，與礦難無(wú)直接關(guān)聯(lián)。如果政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任的方式應(yīng)當(dāng)為政治責(zé)任。除非政府的作為或不作為直接導(dǎo)致對(duì)人損害，這種情況下，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家賠償來(lái)支付損害賠償。    目前，政府將所支付的費(fèi)用稱為撫恤金，在法律上依據(jù)不足，實(shí)際上也是在為不能支付的直接責(zé)任人代償損害賠償。根據(jù)《勞動(dòng)法》與《工傷保險(xiǎn)條例》，對(duì)工傷死亡家屬的撫恤應(yīng)當(dāng)主要來(lái)源于工傷保險(xiǎn)基金；未參加工傷保險(xiǎn)的，由用人單位支付。《工傷保險(xiǎn)條例》還提供了一整套計(jì)算撫恤金的公式。可見(jiàn)，政府在此范圍外所提供的撫恤，顯然超越了法律的授權(quán)。不但如此，由于政府的撫恤來(lái)自于公共財(cái)政，實(shí)則不可避免地挪用了其他納稅人的稅金。由于政府的“撫恤”通常發(fā)生在礦主無(wú)力支付賠償（例如在未參加工傷保險(xiǎn)的情況下）時(shí)，所以直觀上構(gòu)成了政府為違法礦主埋單的結(jié)果。    法律與政策的設(shè)定應(yīng)當(dāng)達(dá)到懲惡揚(yáng)善的作用。但是，如一再發(fā)生的悲劇所證實(shí)的，無(wú)論是對(duì)礦主的懲戒還是政府的埋單行為，都非但未能有效地抑制黑煤窯或其他違法開(kāi)采，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)礦工人身安全的有效保障。無(wú)庸諱言，政府在此過(guò)程中頗有“吃力不討好”的壓力。究其根本，就在于懲罰礦主與政府替礦主埋單的政策與規(guī)定本身存在問(wèn)題。    其次，提高賠償產(chǎn)生2種后果：其一，導(dǎo)致礦主提前轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；其二，對(duì)沒(méi)有主觀過(guò)失的礦主，礦難的損害都由其來(lái)承擔(dān)也是不適當(dāng)?shù)?。?dāng)然，除此之外，如果礦難家屬普遍產(chǎn)生由政府兜底的“預(yù)期”，那么政府就必須用公共財(cái)政來(lái)支付賠償。這就導(dǎo)致“拆西墻補(bǔ)東墻”“將手伸到別人口袋拿錢”的后果，引起進(jìn)一步的合法性置疑。    事實(shí)上，任何懲戒性條款的效用都取決于外部的制度條件，包括追查的可能性、懲戒與利益權(quán)衡孰輕孰重，以及相對(duì)人本身的自我約束機(jī)制、其他外部條件對(duì)危害行為的制約等等。有政府“兜底”，礦主們規(guī)避懲罰的最佳選擇也傾向于“藏匿資金”與“潛逃”，或者“搞定某些權(quán)威”，而非及時(shí)補(bǔ)償?shù)V難工人。
礦難責(zé)任分擔(dān)的法律思路
    如果我們將礦難視為一種悲劇，那么對(duì)礦難責(zé)任的分擔(dān)事實(shí)上應(yīng)當(dāng)考慮礦主、礦工、政府與社會(huì)四重層面。    比較而言，工傷保險(xiǎn)仍是解決礦難賠償責(zé)任的理想選擇。從目前已經(jīng)發(fā)生的礦難可以看到，凡是參加了工傷保險(xiǎn)的煤礦，其賠償基本上沒(méi)有動(dòng)用政府的財(cái)政資金，政府除了承擔(dān)政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任（主要是處理善后、組織賠償），并沒(méi)有承擔(dān)直接的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，其行為的正當(dāng)性因而得到社會(huì)的公認(rèn)。    由于工傷保險(xiǎn)實(shí)行完全的雇主繳費(fèi)，因而首先體現(xiàn)了雇主的責(zé)任。如果在重特大事故發(fā)生后，工傷保險(xiǎn)能夠承擔(dān)全部或大部分賠償責(zé)任，礦主的安全風(fēng)險(xiǎn)就全部或大部分轉(zhuǎn)移給了工傷保險(xiǎn)基金。這樣，礦主則不必以潛逃來(lái)逃脫責(zé)任，而會(huì)選擇積極配合的方式來(lái)處理善后事務(wù)。但如果礦主在參加了工傷保險(xiǎn)，履行了繳費(fèi)義務(wù)后，仍需要承擔(dān)主要的賠償責(zé)任，則前述困境仍不能通過(guò)工傷保險(xiǎn)予以解決。從工傷保險(xiǎn)的基金規(guī)模、覆蓋范圍來(lái)看，即使再提高一定的待遇標(biāo)準(zhǔn)，工傷保險(xiǎn)也仍然可以保障賠付需要。因此，更科學(xué)地設(shè)置工傷保險(xiǎn)的待遇標(biāo)準(zhǔn)，有助于解決礦難后的賠償問(wèn)題。    基于采礦業(yè)的高危險(xiǎn)性，礦主除了承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任以外，可以令其承擔(dān)額外的或者附加的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。為了避免“政府埋單”的現(xiàn)象，可以在工傷保險(xiǎn)制度中特別作出規(guī)定，或者借鑒《建筑法》第四十八條“建筑施工企業(yè)必須為從事危險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)”的規(guī)定，將這種額外的或者附加的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任通過(guò)人身保險(xiǎn)的方式分擔(dān)。工傷保險(xiǎn)實(shí)行浮動(dòng)匯率制度，和人身保險(xiǎn)的費(fèi)率確定原則一致，即危險(xiǎn)越大，費(fèi)率越高。但工傷保險(xiǎn)目前的浮動(dòng)匯率僅和事故的發(fā)生相聯(lián)系，比較單一，可以借鑒人身保險(xiǎn)的費(fèi)率確定因素，即考慮參保單位的安全設(shè)施和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)狀況。即使參保單位沒(méi)有發(fā)生工傷事故，但存在重大安全隱患、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)高的，也應(yīng)當(dāng)提高其費(fèi)率。這樣，強(qiáng)制參加工傷保險(xiǎn)及人身保險(xiǎn)，可以有效提高礦主對(duì)安全的自我約束意識(shí)，形成法律之外的監(jiān)督機(jī)制。    對(duì)某些危險(xiǎn)性行業(yè)附加賠償標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵭袕?qiáng)制性保險(xiǎn)，將導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)的門檻提高，這將為礦業(yè)的主體安全設(shè)置一定的屏障。如果礦主在開(kāi)業(yè)時(shí)就無(wú)法支付保險(xiǎn)金，那么其基本的資信安全就值得懷疑。如果礦主滿足了開(kāi)業(yè)時(shí)以及其后對(duì)礦工保險(xiǎn)的要求，一旦發(fā)生工傷事故，憑借工傷保險(xiǎn)或者工傷保險(xiǎn)與人身保險(xiǎn)的雙重保障，礦工的賠償可以得到充分保障。如此一來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)（賠償）轉(zhuǎn)移至工傷保險(xiǎn)基金及商業(yè)保險(xiǎn)公司，不但避免了政府“撫恤”的灰色屬性，而且減輕了政府的監(jiān)管難度。這種由市場(chǎng)關(guān)系所主導(dǎo)的自生自發(fā)的秩序，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)安全生產(chǎn)立法的一個(gè)導(dǎo)向。事實(shí)上，我們從美國(guó)對(duì)“9?11”的處理來(lái)看，保險(xiǎn)公司同樣承擔(dān)了撫恤的主要部分，從而大大減少了政府與社會(huì)的壓力。    無(wú)論是工傷保險(xiǎn)，還是強(qiáng)制的人身保險(xiǎn)，都只能適用于合法礦山企業(yè)。對(duì)于非法礦山企業(yè)來(lái)說(shuō)，其工傷賠償責(zé)任主要應(yīng)由礦主承擔(dān)。政府沒(méi)有盡到杜絕和及時(shí)取締非法企業(yè)的監(jiān)管義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障賠償?shù)呢?zé)任?？煽紤]在財(cái)政預(yù)算中設(shè)立危機(jī)事件處理專項(xiàng)資金，以此保障非法礦企的工傷事故賠償。作為非法從業(yè)人員的勞動(dòng)者，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的損失。    總之，處理礦難賠償應(yīng)當(dāng)將之投放于礦難產(chǎn)生的法律、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境中來(lái)思考，試圖尋找最有可能促使法律實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。作為一種制度性試驗(yàn)，政府埋單與加強(qiáng)懲罰都被證明無(wú)法實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)嘗試包括工傷保險(xiǎn)、附加強(qiáng)制性保險(xiǎn)一類可能促使礦主―社會(huì)―政府有效互動(dòng)的制度性方案。