煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法現(xiàn)存問題與原因探析

??? 摘要 近年來，煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法日益受到人們重視，但執(zhí)法狀況仍不容樂觀。煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法在執(zhí)法管理體制、執(zhí)法思路、執(zhí)法方法、執(zhí)法手段、執(zhí)法監(jiān)察事后處理、監(jiān)察人員素質(zhì)等方面存在諸多問題，原因是煤礦安全監(jiān)察法制體系不健全，安全監(jiān)察運行機制的不完善，安全行政執(zhí)法機制不科學(xué)。

????關(guān)鍵詞 煤礦監(jiān)察 行政執(zhí)法 監(jiān)察體制 執(zhí)法機制

????煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法是指國家煤礦安全監(jiān)察行政機關(guān)依法定職權(quán)和法定程序，實施煤礦安全監(jiān)察法律、法規(guī)和規(guī)章，并對行政相對人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生直接或間接影響的法律行為的總稱。根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法應(yīng)堅持“預(yù)防為主，及時發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患，有效糾正影響煤礦安全的違法行為”的方針，采取實時監(jiān)察、重點監(jiān)察、一般監(jiān)察等多種工作方式。近年來，煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法日益受到人們重視，但執(zhí)法狀況仍不容樂觀。

????1 煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法現(xiàn)存問題

????1.1 執(zhí)法管理體制上存在問題

????(1)目標(biāo)職責(zé)模糊，缺乏評價標(biāo)準(zhǔn)。保障煤礦安全、規(guī)范煤礦安全監(jiān)察工作，保護煤礦職工人身安全和身體健康是國家煤礦安全監(jiān)察局的目標(biāo)任務(wù)，但對于省以下的分支機構(gòu)，只明確“保一方煤礦安全”，在實際操作中缺乏與最終目標(biāo)相配套的、明確的中介目標(biāo)，而工作職責(zé)法律更無明確規(guī)定，致使各級監(jiān)察機構(gòu)之間出現(xiàn)職責(zé)空檔，職責(zé)不清，工作被動，導(dǎo)致執(zhí)法部門在實際執(zhí)法中無所適從，壓縮職責(zé)范圍，難以抓住主要矛盾，工作無的放矢，事倍功半，影響執(zhí)法成效。

????(2)缺少對煤礦安全監(jiān)察部門有效監(jiān)督的外在監(jiān)督機制和內(nèi)在監(jiān)管體系。在外部，除了黨的監(jiān)督和上級監(jiān)督之外，沒有其他機構(gòu)對煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)工作的合規(guī)性和績效進行直接監(jiān)督和制約。在內(nèi)部，隱性激勵機制作用過于強大，而顯性激勵機制不健全，對執(zhí)法人員發(fā)揚其道德性的要求過高，而對其自利性則估計不足。各級執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法也缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)、量化標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任機制。如執(zhí)法部門不履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管或監(jiān)察職能時，如何處理?執(zhí)法部門對于違反煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為處罰畸輕畸重時，如何處置?地方政府阻撓煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)行使職權(quán)，又該怎樣處置?均無行之有效的機制約束。

????1.2 在執(zhí)法思路和執(zhí)法方法上存在的問題

????(1)執(zhí)法思路滯后，仍習(xí)慣于用計劃經(jīng)濟下的行政管理的手段來執(zhí)行煤礦監(jiān)察工作，創(chuàng)新性不強，甚至仍存在“以罰代管”的觀念。

????(2)缺乏創(chuàng)新理念，工作往往限于上級部署，被動接受，缺乏主動性，有時安全監(jiān)察僅是例行公事或應(yīng)付上級，或是推卸責(zé)任的一種方式。

????(3)依法執(zhí)政觀念不強，執(zhí)法不嚴(yán)，重“人治”，輕“法治”，特別是在執(zhí)法程序上，沒有系統(tǒng)的監(jiān)察程序，主觀性大。

????(4)監(jiān)察工作不到位，對風(fēng)險和危機的認(rèn)識滯后。2007年12月6日凌晨零時左右，山西臨汾市洪洞縣原新窯煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故，105人遇難。事后調(diào)查，該礦在事故前違法超層越界開采，嚴(yán)重超能力、超強度、超定員生產(chǎn)，管理極其混亂，隱患嚴(yán)重，而地方監(jiān)察機關(guān)卻沒有及時發(fā)現(xiàn)并制止，這說明在安全監(jiān)管、監(jiān)察上存在嚴(yán)重的漏洞。

????(5)重事后處理，輕事前預(yù)防。煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的事前防范機制和事后補救機制明顯過于薄弱，在一些人的觀念中甚至誤以為執(zhí)法就是處罰，殊不知執(zhí)法涵蓋的范圍不僅包括事后懲處，還包括防范與補救。

????(6)重現(xiàn)場監(jiān)管，輕煤礦內(nèi)部管理。比如七臺河礦難發(fā)生后，有專家就指出，即使煤礦取得了安全生產(chǎn)許可證，也不能完全保證企業(yè)生產(chǎn)不出事故，關(guān)鍵在于能否促使企業(yè)將安全生產(chǎn)的所有要素真正落實到每個環(huán)節(jié)中去。從這一角度說，有效監(jiān)督安全生產(chǎn)制度的貫徹落實比匆匆忙忙進行的大檢查更有效果。

????(7)重采掘一線監(jiān)察，輕輔助崗位監(jiān)察，忽視對礦井設(shè)計、巷道走向設(shè)計等設(shè)計監(jiān)察。據(jù)調(diào)查，每年在輔助崗位上出現(xiàn)的安全事故占總事故比例極大。特別是有些礦井在設(shè)計之初就有悖于地質(zhì)構(gòu)造或是隨著井巷的延伸和地質(zhì)條件的復(fù)雜變化越來越不利于安全生產(chǎn)，從而埋下釀禍之根。

????1.3 監(jiān)察執(zhí)法手段中存在的問題

????(1)部分監(jiān)察人員在安全監(jiān)察中只看表面現(xiàn)象，安全監(jiān)察不到位、不徹底，對于一些事故隱患沒有發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)了沒及時處理。例如唐山劉官屯煤礦一直超量生產(chǎn)，冀東監(jiān)察分局在2005年3月和8月兩次對其進行檢查，都未發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致事故發(fā)生。

????(2)特殊監(jiān)察的隱密性不強，使得監(jiān)察難以發(fā)現(xiàn)安全違法現(xiàn)象和事故隱患，達不到預(yù)期目的。

????(3)監(jiān)察中不注意吸收職工群眾參加。職工處在煤礦安全第一線，對煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)遵守情況和存在的事故隱患有更多的了解，同時他們對于自身的生命安全和身體健康更為關(guān)注，但在行政執(zhí)法監(jiān)察中卻較少從他們那里獲取這些信息。

????(4)有些監(jiān)察人員與被監(jiān)察煤礦之間相互關(guān)系處理不當(dāng)。監(jiān)察人員易受人情等因素左右，對于在監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的安全違法情況和事故隱患大事化小、小事化了，或者有的應(yīng)下達書面整改通知的，卻以口頭通知代替。

????(5)安全監(jiān)督檢查形式呆板，方法單一，監(jiān)察形式傾向于集中檢查和重點檢查，而不能做到經(jīng)常性、定期性、普遍性、專業(yè)性、連續(xù)性、突擊性監(jiān)察。近幾年各地大小礦難事故頻發(fā)，足以證明不少地方或單位的所謂安全大檢查，根本沒有起到防患于未然的作用。

????1.4 執(zhí)法監(jiān)察事后處理中存在的問題

????(1)對違法行為處置不力，特別是對整改結(jié)果沒有及時跟蹤監(jiān)察，整改落實不到位。對于依法應(yīng)當(dāng)停業(yè)整頓或者關(guān)閉的煤礦沒有采取相應(yīng)措施；對于責(zé)令整改的煤礦沒有及時進行監(jiān)察驗收；對于整改沒有達到預(yù)定效果的，也沒有及時采取進一步的措施，致使有些煤礦主置整頓報告于不理，我行我素，更有的煤礦主監(jiān)察過后，沒有查出問題來，便以為萬事大吉，放松警惕，麻痹大意釀成事故。重慶市奉節(jié)縣新政鄉(xiāng)蘇龍寺煤礦在事故發(fā)生之前，鄉(xiāng)政府連續(xù)3次下發(fā)停產(chǎn)整頓通知書，但未能采取派駐人員等有效措施制止該礦違法生產(chǎn)，導(dǎo)致事故發(fā)生，19人死亡。

????(2)事故處理及時性差，事故責(zé)任者不能得到及時處罰。從事故發(fā)生到事故調(diào)查，再到事故責(zé)任追究周期長。這就使得懲治違法行為所具有的一般預(yù)防作用大打折扣。

????(3)執(zhí)法文書格式不規(guī)范。據(jù)調(diào)查，基層行政處罰文書五花八門，部門與部門之間不統(tǒng)一，有的只是作為一般文書，未能從法律的角度進行規(guī)范；甚至有的以自制處罰通知單代替煤礦監(jiān)察法律文書。