我國(guó)煤礦安全事故頻發(fā)的思考

　　自2004年10月份以來(lái)，我國(guó)煤礦重特大事故頻頻發(fā)生。讓我們先來(lái)了解一下全球煤炭安全生產(chǎn)形勢(shì)。2003年世界煤炭產(chǎn)量約50億t，煤礦事故死亡總數(shù)約8000人。當(dāng)年中國(guó)的煤炭產(chǎn)量約占全球的35%，事故死亡人數(shù)則占近80%。2003年中國(guó)煤礦平均每人每年產(chǎn)煤321t，全員效率僅為美國(guó)的2.2%、南非的8.1%；百萬(wàn)噸死亡率則是美國(guó)的100倍、南非的30倍。從數(shù)字上不難看出，我國(guó)在世界所有產(chǎn)煤大國(guó)中的安全生產(chǎn)水平還很低，差距依然明顯。那么，困擾我國(guó)煤炭工業(yè)安全生產(chǎn)的癥結(jié)在哪里？經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展難道一定要以安全生產(chǎn)事故高發(fā)為代價(jià)嗎？我們的安全生產(chǎn)工作究竟應(yīng)當(dāng)確立一種什么樣的思路，才能從根本上遏制礦難頻發(fā)的勢(shì)頭呢？本文擬從以下8個(gè)方面加以闡述。

　　1 政策支持與財(cái)稅扶持

　　中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)目前總生產(chǎn)能力已經(jīng)達(dá)到3.85億kW。到2020年，可望達(dá)到9億kW，將超過(guò)美國(guó)整個(gè)市場(chǎng)能力。美國(guó)能源市場(chǎng)的發(fā)展用了100a的時(shí)間，才達(dá)到將近10億kW 的一個(gè)水平，而中國(guó)只用了15a的時(shí)間就可以達(dá)到美國(guó)市場(chǎng)總能力一半的水平，這種增長(zhǎng)的速度是可喜的、驚人的。在我們驚嘆我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，我們還要密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和能源行業(yè)發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)系。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)拉動(dòng)了煤炭的需求，煤炭需求的增加又需要煤炭生產(chǎn)設(shè)施、技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)能力的提高來(lái)實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，由于對(duì)煤炭生產(chǎn)設(shè)備的發(fā)展和擴(kuò)張又會(huì)給安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了一個(gè)非常大的課題。如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、能源、工業(yè)和環(huán)境的發(fā)展關(guān)系，是我們研究煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略而要全面考慮的問(wèn)題。

　　環(huán)保的壓力和社會(huì)生活品質(zhì)提高對(duì)傳統(tǒng)煤炭工業(yè)的發(fā)起了挑戰(zhàn)，也將迅速推動(dòng)“綠色開(kāi)采”、清潔能源、可再生能源的發(fā)展。我國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)集中度低，美國(guó)前4家煤炭大企業(yè)集中度占到全部的46.7%，澳大利亞前5家占了71.5%，南非前4家占了62.3%。2003年我國(guó)前4家煤炭企業(yè)市場(chǎng)集中度僅占14.6%，前8家僅占21.6%。根據(jù)國(guó)務(wù)院重點(diǎn)支持大型煤炭基地建設(shè)的精神，我們的各級(jí)政府應(yīng)加大扶持力度，促進(jìn)煤電聯(lián)營(yíng)，把具有發(fā)展?jié)摿Φ牡V區(qū)作為大型的煤炭基地。加快建設(shè)“雙高”礦井，全面提高和改進(jìn)煤礦開(kāi)采技術(shù)能力。加大小型煤礦安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治工作力度，要對(duì)小煤礦逐一進(jìn)行排查認(rèn)定，凡按規(guī)定應(yīng)關(guān)閉的礦井，必須立即予以關(guān)閉。政府的財(cái)稅支持是煤礦生存、改革和重組的關(guān)鍵因素。進(jìn)一步完善政策，努力為煤炭企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。加快落后礦井的淘汰工作，對(duì)現(xiàn)有煤礦進(jìn)行資源整合，推行采礦權(quán)公開(kāi)招標(biāo)拍賣(mài)，建立合理的煤炭?jī)r(jià)格形成機(jī)制，切實(shí)減輕煤炭企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，支持企業(yè)處理不良資產(chǎn)，穩(wěn)定煤炭進(jìn)出口政策。

　　2 嚴(yán)格行政執(zhí)法加大整治力度

　　自2002年10月1日《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》實(shí)施以來(lái)，2004年度中國(guó)煤礦安全生產(chǎn)有可能創(chuàng)出歷史最好水平，全年事故死亡人數(shù)有可能降低到近20a來(lái)的最低點(diǎn)。全國(guó)煤炭安全生產(chǎn)形勢(shì)整體向好，局部依然嚴(yán)峻。

　?。?）煤礦外部監(jiān)督力量需要加強(qiáng)。我國(guó)煤礦監(jiān)察人員一般從當(dāng)?shù)毓珓?wù)員中選出，沒(méi)有特殊情況是不會(huì)進(jìn)行異地調(diào)動(dòng)的，這就導(dǎo)致在一些地方，煤礦企業(yè)和煤礦安全的監(jiān)督者暗地結(jié)成利益聯(lián)盟，使得煤礦企業(yè)的外部監(jiān)督力量形同虛設(shè)。因此，我們應(yīng)當(dāng)采用國(guó)際通用辦法，完善監(jiān)督職能，建立一支獨(dú)立的煤礦安全監(jiān)察隊(duì)伍，各地煤礦監(jiān)察員實(shí)行常年輪換制，每2a輪換1次，如遇1次死亡3人以上的重大事故調(diào)查，當(dāng)?shù)匕踩O(jiān)察員不得參加。

　　（2）建立煤礦安全生產(chǎn)資格準(zhǔn)入制。在中國(guó)，申請(qǐng)開(kāi)礦卻不需要很多的硬性資格條件，這就導(dǎo)致了許多煤礦主，特別是中小型煤礦的企業(yè)主們素質(zhì)比較低，他們?yōu)樽非螽a(chǎn)量，違章指揮，漠視法律法規(guī)，這樣的企業(yè)管理水平，大大增加了煤礦企業(yè)的安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，煤礦企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)管理者必須接受安全資格培訓(xùn)，并經(jīng)煤礦安全監(jiān)察部門(mén)考試合格后取得安全資格證書(shū)后，方可上崗。凡未取得礦長(zhǎng)安全任職資格證書(shū)的一律不得擔(dān)任礦長(zhǎng)。

　?。?）實(shí)行煤礦特種行業(yè)從業(yè)人員上崗制度。井下作業(yè)屬高危特種行業(yè)，煤礦從業(yè)人員必須接受特種培訓(xùn)，并經(jīng)煤礦安全監(jiān)察部門(mén)考試合格取得操作資格證書(shū)后，方可上崗。

　?。?）提高采礦準(zhǔn)入門(mén)檻。逐步實(shí)行資源有償使用政策，提高采礦準(zhǔn)入門(mén)檻。要開(kāi)辦煤礦，首先要取得采礦權(quán)。采礦權(quán)是通過(guò)按法定程序進(jìn)行的公開(kāi)招標(biāo)拍賣(mài)的。煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加大執(zhí)法和處罰力度，下決心對(duì)不符合安全生產(chǎn)的煤礦進(jìn)行整頓；對(duì)經(jīng)過(guò)整頓治理的煤礦，仍不符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，強(qiáng)行關(guān)閉。建立社會(huì)公信力制度，重罰缺乏公信力的煤礦經(jīng)營(yíng)者。根據(jù)國(guó)家煤礦安全專(zhuān)項(xiàng)整治精神，嚴(yán)格執(zhí)行“七個(gè)一律關(guān)閉”政策，使煤礦法人銘記“不是煤礦消滅事故，就是事故消滅煤礦”的原則。

　?。?）呼吁頒布礦難賠償相關(guān)法律法規(guī)。政府作為煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體，應(yīng)盡快出臺(tái)礦難賠償法律或條例，提高礦難賠償標(biāo)準(zhǔn)，要讓礦主出了事故賠不起，從而體現(xiàn)出政府對(duì)生命的關(guān)愛(ài)和對(duì)“安全第一，預(yù)防為主”方針的重視。

　　針對(duì)頻繁發(fā)生的礦難，，煤礦企業(yè)為安全事故所付出的違規(guī)成本實(shí)在太低了，死1個(gè)人，往往只需要賠上幾萬(wàn)元就能擺平，這樣對(duì)生命的低估價(jià)，死亡礦工的賠償金與煤礦礦主的高額收益相比根本不成比例，這不足以促使礦主對(duì)安全生產(chǎn)的重視。山西省近期規(guī)定，因煤礦事故造成人員死亡的，礦主所付賠償金不得低于20萬(wàn)元。同時(shí)，發(fā)生1次死亡3人以上事故的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，將被依法吊銷(xiāo)有關(guān)證照，由政府收回采礦權(quán)重新公開(kāi)拍賣(mài)。強(qiáng)制性提高死亡礦工的賠償標(biāo)準(zhǔn)，就是要警示、督促煤礦業(yè)主加大安全投入，提高煤礦安全水平，維護(hù)礦工的生命財(cái)產(chǎn)權(quán)益。要讓事故不發(fā)生，就要讓事故發(fā)生不起，讓業(yè)主出了事故賠不起。所以我們應(yīng)增加礦主違規(guī)成本，提高全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。這樣才能體現(xiàn)對(duì)人的安全權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)的尊重。

　　3 科學(xué)技術(shù)是煤礦安全生產(chǎn)的有力保障

　　目前我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)基礎(chǔ)比較薄弱，全國(guó)采煤機(jī)械化程度僅僅為45%左右，除了部分國(guó)有大礦之外，大多數(shù)煤礦生產(chǎn)技術(shù)水平比較低，裝備相對(duì)比較差，效率比較低，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，基本上是非機(jī)械化開(kāi)采。全國(guó)大約有200萬(wàn)左右的礦工還從事手工采煤。而發(fā)達(dá)國(guó)家采煤機(jī)械化程度則接近或達(dá)到100%。加上煤礦安全人才匱乏，煤礦科技含量很低，導(dǎo)致的結(jié)果就是抵御事故災(zāi)害的能力嚴(yán)重不足。因此，我們應(yīng)該做好以下方面的工作：

　?。?）加速實(shí)施“ 科技興安”戰(zhàn)略，依靠科技進(jìn)步提高生產(chǎn)力水平，已成為當(dāng)務(wù)之急。要加強(qiáng)安全生產(chǎn)科技研究開(kāi)發(fā)和推廣應(yīng)用，加快科技成果轉(zhuǎn)化，依靠科技進(jìn)步，提高安全生產(chǎn)管理水平。利用先進(jìn)技術(shù)將瓦斯變害為寶，轉(zhuǎn)化為可利用能源為人類(lèi)造福。

　?。?）建立省、市、縣、礦預(yù)警機(jī)制，完善安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系。加快生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系建設(shè)，盡快撥專(zhuān)款用于省、市、縣、礦四級(jí)瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，建立省、市、縣、礦四級(jí)煤礦生產(chǎn)安全應(yīng)急救援指揮中心，增強(qiáng)生產(chǎn)安全事故的搶險(xiǎn)救援能力。

　　4 確保充足的安全投入

　　許多煤礦經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為，加強(qiáng)安全生產(chǎn)，就得加大資金投入，勢(shì)必會(huì)增加產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，造成產(chǎn)品價(jià)格的提升，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力的下降。但是，面對(duì)可能發(fā)生的諸多安全事故，他們都心存一線僥幸，以為災(zāi)難不會(huì)降臨在自己身上。更有甚者，認(rèn)為安全投入是連環(huán)保投入都不如的純投入，這樣的投入能不投就不投。

　　我國(guó)每年安全事故造成的損失大概是2000多億元，占我國(guó)GDP總量的近2%。從眾多的事故案例分析我們不難看出，幾乎所有礦難企業(yè)的背后都存在著安全意識(shí)不強(qiáng)、安全投入不足、安全管理不到位等諸多安全隱患。這就告訴我們：要加強(qiáng)安全生產(chǎn)，就需要加強(qiáng)安全投入，改善職工的勞動(dòng)條件和勞動(dòng)環(huán)境，提升企業(yè)的管理和生產(chǎn)力水平，那么，產(chǎn)品質(zhì)量和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)跟著提升，而所有的這一切，最終都表現(xiàn)為事故的減少或者不會(huì)發(fā)生。只有這樣，我們的煤炭企業(yè)才能駛?cè)胍粋€(gè)良性發(fā)展的軌道。

　　5 強(qiáng)化監(jiān)督管理嚴(yán)格責(zé)任追究

　　多年來(lái)，某些地方和部門(mén)官員因管理不嚴(yán)，對(duì)違規(guī)現(xiàn)象熟視無(wú)睹，使監(jiān)督檢查流于形式，一個(gè)個(gè)漏洞沒(méi)能及時(shí)彌補(bǔ)，一起起事故隱患終于釀成大禍。事后，對(duì)責(zé)任官員的問(wèn)責(zé)往往困難重重。實(shí)際上，我們?nèi)鄙俚氖遣徽鄄豢蹐?zhí)行法律法規(guī)的“制度和制度文化”。加大對(duì)因違反全生產(chǎn)各類(lèi)法律、法規(guī)造成人身傷亡事故的責(zé)任人的處罰力度。特別是發(fā)生重特大事故的煤礦主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)取消其礦主資格。對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人，要實(shí)行安全生產(chǎn)責(zé)任一票否決制。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體主政以來(lái)，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出的“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的論斷，“問(wèn)責(zé)制”氣候業(yè)已形成。短短1a多來(lái)，從對(duì)重慶開(kāi)縣井噴事故以及北京市密云縣“2•5”特大傷亡事故、吉林市中百商廈“2•15”特大火災(zāi)事故中負(fù)有責(zé)任官員的引咎辭職，我國(guó)刮起了問(wèn)責(zé)“風(fēng)暴”。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局新聞發(fā)言人黃毅首次把引咎辭職機(jī)制引入安全事故處理，但其未來(lái)的意義遠(yuǎn)不止于安全生產(chǎn)領(lǐng)域。官員問(wèn)責(zé)制有助于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)意識(shí)，

　　約束其在其位、謀其政、盡其責(zé)。官員問(wèn)責(zé)制是建設(shè)現(xiàn)代責(zé)任政府的本質(zhì)要求，也是順利推進(jìn)中國(guó)法治進(jìn)程的重要保證。

　　6 超能力生產(chǎn)是事故頻發(fā)的誘因

　　國(guó)家安監(jiān)局王顯政局長(zhǎng)在2004年12月13日召開(kāi)的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局視頻調(diào)度會(huì)議上說(shuō)：“全國(guó)具有安全保障的生產(chǎn)能力僅12億t，而實(shí)際產(chǎn)量卻高達(dá)19.5億t，那就是說(shuō)有7.5億t是缺乏安全保障的。”近期煤礦重特大事故多發(fā)，超能力生產(chǎn)是主要原因。目前我國(guó)煤炭需求急劇上升，但對(duì)煤礦的安全投入無(wú)論是資金投入，還是人力物力都跟不上煤礦本身的發(fā)展和市場(chǎng)需求。煤礦超能力生產(chǎn)給安全生產(chǎn)造成很大壓力。本來(lái)我國(guó)煤礦的瓦斯災(zāi)害就很?chē)?yán)重，高瓦斯礦井占45.97%，超能力生產(chǎn)不僅導(dǎo)致井下供風(fēng)不足，安全隱患突出，而且造成近三分之一的國(guó)有煤礦出現(xiàn)程度不同的采掘失調(diào)等一系列問(wèn)題。陳家山礦核定能力150萬(wàn)t，2004年前10個(gè)月已產(chǎn)煤210萬(wàn)t。2004年1-10月份，河南省共生產(chǎn)原煤1.26億t，同比增長(zhǎng)29.3%；其中，省屬六大國(guó)有煤礦完成原煤產(chǎn)量6407萬(wàn)t，同比增長(zhǎng)16%。為了確保煤礦安全生產(chǎn)，河南省委、省政府決定，從2004年11月至2005年1月，省屬六大國(guó)有煤礦全部限產(chǎn)，嚴(yán)禁超能力開(kāi)采。河南省煤炭工業(yè)局要求，省屬國(guó)有煤礦要切實(shí)提高安全生產(chǎn)整體水平，從源頭上防止重特大事故發(fā)生。同時(shí)，各國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)必須認(rèn)真核準(zhǔn)崗位定員，嚴(yán)格控制下井人數(shù)，嚴(yán)禁超計(jì)劃生產(chǎn)。對(duì)弄虛作假、超計(jì)劃生產(chǎn)的單位，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，礦井主要負(fù)責(zé)人就地免職。從一系列重大舉措中，足以看出河南省委、省政府堅(jiān)決遏制事故力保煤礦安全的決心。

　　7 加強(qiáng)事故預(yù)防措施

　　在安全科學(xué)的理論研究中，有一條被稱(chēng)作是“事故法則”的“海恩法則”，即每一起嚴(yán)重事故的背后，必然有29次輕微事故、300起未遂先兆以及1000起事故隱患。也就是說(shuō)，任何的嚴(yán)重事故都不是偶然的，幾乎所有的災(zāi)難都是多個(gè)事故隱患和安全漏洞的疊加。中國(guó)地質(zhì)大學(xué)工程技術(shù)學(xué)院院長(zhǎng)、國(guó)內(nèi)知名的安全生產(chǎn)專(zhuān)家羅云教授指出，從安全經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，安全生產(chǎn)預(yù)防性的“投入產(chǎn)出比”大大高于事故整改的“投入產(chǎn)出比”，這是1：5的關(guān)系。除了國(guó)家在事故預(yù)防方面需要加強(qiáng)投入、明確責(zé)任外，還必須提高全民安全素質(zhì)，形成人人預(yù)防事故的社會(huì)氛圍。中國(guó)企業(yè)的管理多處于被動(dòng)的“事故追究型”。企業(yè)在建設(shè)生產(chǎn)性項(xiàng)目時(shí)，往往由于投資不足或“節(jié)省”的考慮，而不能保證項(xiàng)目中配套的安全衛(wèi)生設(shè)施。我們的工作思路應(yīng)從過(guò)去的被動(dòng)處理事故向事前主動(dòng)防范轉(zhuǎn)變。對(duì)于事故的預(yù)防和控制，應(yīng)從安全技術(shù)、安全教育、安全管理等三方面入手，采取相應(yīng)措施。遏制安全事故頻發(fā)的勢(shì)頭，“毖后”固然重要，“懲前”更是根本。只有把二者結(jié)合起來(lái)，防患于未然，才是治本之策。“安全第一、預(yù)防為主”是我國(guó)安全生產(chǎn)工作的基本方針，就是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，依靠實(shí)行“安全優(yōu)先”的原則去實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的其他目標(biāo)。對(duì)于安全生產(chǎn)的管理，主要精力不僅要放在事故后去搶救、調(diào)查、處理和分析上，而應(yīng)要按照系統(tǒng)化、科學(xué)化的管理思想，按照事故發(fā)生的規(guī)律和特點(diǎn)預(yù)防事故的發(fā)生，將事故消滅在萌芽狀態(tài)。

　　8 建立安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制

　　長(zhǎng)期以來(lái)，煤礦違規(guī)成本太低。在許多中小型的煤礦，安全設(shè)備和硬件投入不足狀況非常嚴(yán)重，僅全國(guó)重點(diǎn)煤礦在通風(fēng)和瓦斯治理方面，就欠賬40多億元。即使在一些國(guó)有大中型煤礦，其安全設(shè)備老化也非常嚴(yán)重，安全硬件的更新速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張速度。安全生產(chǎn)的投入得不到有效保證，事故隱患無(wú)法徹底消除。煤礦安全投入欠賬多、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員短缺，是制約煤礦安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的重要問(wèn)題。國(guó)家安監(jiān)局王顯政局長(zhǎng)在今年全國(guó)安全生產(chǎn)工作座談會(huì)上提出”建立安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制”的思路，要求各級(jí)煤礦安全監(jiān)察部門(mén)做實(shí)煤礦安全整治和安全監(jiān)察工作。安全生產(chǎn)的關(guān)鍵是建立長(zhǎng)效機(jī)制，引入“以人為本”、“持續(xù)改進(jìn)”的管理理念，工作方式要實(shí)現(xiàn)制度化、目標(biāo)化、法制化。那么，我們就要迅速建立一個(gè)強(qiáng)有力的外部環(huán)境，來(lái)制約不規(guī)范的行業(yè)自律行為。