當(dāng)前煤礦安全監(jiān)察中存在問題的探討

國家對煤礦企業(yè)的安全實(shí)行監(jiān)察制度后，煤礦的安全生產(chǎn)條件得到了明顯的改善，煤礦的傷亡事故和死亡人數(shù)有較大幅度的下降。這些成績的取得，主要是近幾年來國家對煤礦生產(chǎn)的高度重視，規(guī)范了煤礦的安全生產(chǎn)行為，督促煤礦企業(yè)加大了安全投入；完善了煤礦安全監(jiān)察的法律體系，相繼出臺了《安全生產(chǎn)違法行為處罰辦法》、《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》等第一批配套的法律法規(guī)；地方政府對煤礦的安全管理不斷加強(qiáng)、煤礦企業(yè)自覺遵守安全的法律法規(guī)的意識不斷提高。同時(shí)，煤礦安全監(jiān)察人員努力工作、依法行政、秉公執(zhí)法也是取得這些成績的一個(gè)重要原因。隨著煤礦安全監(jiān)察工作的進(jìn)一步深入，監(jiān)察中深層次的問題也不斷是暴露出來，需要我們認(rèn)真地思考和妥善地處理。

1對煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)認(rèn)識不清 影響了監(jiān)察人員的執(zhí)法效果

我國實(shí)行煤礦安全監(jiān)察垂直管理體系后，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對煤礦進(jìn)行安全監(jiān)察。負(fù)責(zé)對煤礦安全生產(chǎn)違法行為的處罰、煤礦傷亡事故的調(diào)查處理、特種作業(yè)人員安全資格培訓(xùn)與考核等工作。而煤礦的安全生產(chǎn)管理則由地方政府負(fù)責(zé)，實(shí)行分塊管理。然而，在實(shí)際監(jiān)察工作中經(jīng)常發(fā)生監(jiān)察機(jī)構(gòu)做的不是自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作。像最近煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)舉辦的向煤礦企業(yè)宣傳與貫徹《國務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)工作的決定》、《安全生產(chǎn)工作電視電話會議》等文件精神的會議。這原本是地方政府管理部門的工作，實(shí)際上他們也進(jìn)行了貫徹與學(xué)習(xí)，然而，安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)耗時(shí)費(fèi)力地舉辦這項(xiàng)工作，收效甚微。在平常的安全監(jiān)察工作中，監(jiān)察人員對發(fā)現(xiàn)的安全隱患依法進(jìn)行處理和處罰，把存在的較大的安全隱患及時(shí)通報(bào)地方人民政府，協(xié)助地方政府做好煤礦的安全工作，并為煤礦企業(yè)提供力所能及的技術(shù)服務(wù)，這對安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)來說，已經(jīng)把工作做到位了。對較大的、不能立即消除的安全隱患應(yīng)該由地方政府的煤礦安全管理部門督促煤礦企業(yè)來完成。然而，有些地方的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)則要求監(jiān)察人員駐礦跟蹤安全隱患的消除工作，甚至出現(xiàn)安全監(jiān)察人員三班跟班盯崗的做法。這樣做的結(jié)果是：①對安全監(jiān)察力量本來就不足的煤礦安全監(jiān)察辦事處來說窮于應(yīng)付，疲憊不堪，顧此失彼，影響安全監(jiān)察的執(zhí)法效果。②長期下去，地方政府的煤礦安全管理部門會形成一種依賴思想，認(rèn)為煤礦的安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)會管，從而放松對煤礦的安全管理。如果真是這樣，煤礦的良好安全生產(chǎn)勢頭將會受到影響，安全形勢將變得嚴(yán)峻起來，這是我們煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)不愿看到的局面。所以監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須認(rèn)清自己的職責(zé)，找準(zhǔn)自己的定位，不要把什么事情都包攬過來，要做自己該做的事。按照《煤礦監(jiān)察條例》規(guī)定的職責(zé)，行使好自己的職能。同時(shí)，加強(qiáng)與地方政府的溝通，讓地方政府充分發(fā)揮其管理職能的作用。這樣既加強(qiáng)了與地方政府的工作聯(lián)系，讓地方政府知道我們監(jiān)察機(jī)構(gòu)確確實(shí)實(shí)在協(xié)助搞好煤礦的安全工作，取得他們的支持，同進(jìn)也讓我們監(jiān)察機(jī)構(gòu)從繁雜的煤礦安全的日常管理事務(wù)中解脫出來，集中精力搞好自己的監(jiān)察工作。

2重視井下現(xiàn)場的監(jiān)察 忽視了安全生產(chǎn)制度的安全措施的監(jiān)察

在煤礦的日常安全監(jiān)察中，監(jiān)察人員來到煤礦后就是下井去查找現(xiàn)場安全隱患。到目前為止，許多煤礦都認(rèn)為安全監(jiān)察就是下井監(jiān)察，因此，放松了對安全生產(chǎn)制度和安全措施的落實(shí)管理工作。井下現(xiàn)場的檢查固然重要，然而，煤礦的安全生產(chǎn)制度和安全措施的檢查也不可忽視?，F(xiàn)場安全管理和現(xiàn)場操作中存在的違法行為反映的是個(gè)別現(xiàn)象，而安全制度和安全措施不健全導(dǎo)致的違法行為將是普遍性的。所以，安全生產(chǎn)的健全和安全措施的完善是煤礦安全生產(chǎn)的保障。從煤礦的安全事故中我們可以清楚地看到，許多重大以上的傷亡事故都是由于安全制度不健全，安全措施不完善而導(dǎo)致的，很多煤礦企業(yè)由于技術(shù)力量薄弱，管理人員的素質(zhì)低，他們的管理制度和安全措施不是按照現(xiàn)在的安全法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的要求進(jìn)行制定，而是沿用以前的“土”做法，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的煤礦安全生產(chǎn)的需要。如果我們不對其生產(chǎn)制度和安全措施進(jìn)行監(jiān)察，就很難發(fā)現(xiàn)其中的問題，無法找到其違法行為的真正根源，也就無法對癥下藥。對井下現(xiàn)場的監(jiān)察是“點(diǎn)”的監(jiān)察，而對安全制度和措施的監(jiān)察是“面”的監(jiān)察，做好“面”上的監(jiān)察，才能事半功倍，“點(diǎn)”“面”監(jiān)察結(jié)合起來，有利于提高監(jiān)察效果。從最近的安全實(shí)踐中知道，井下現(xiàn)場經(jīng)過這幾年的安全整治、煤礦監(jiān)察機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)法和地方政府的積極工作，重大隱患比以前在大大減少，但安全生產(chǎn)制度和安全措施上的重大隱患較多。例如許多自然發(fā)火礦井未建立自然發(fā)火預(yù)測預(yù)報(bào)管理制度，煤與瓦斯突出礦井沒有建立完善的防突工作管理制度，外包隊(duì)安全制度統(tǒng)一管理問題等等，都要通過檢查其制度才能發(fā)現(xiàn)。檢查前一段時(shí)間的違法行為在作業(yè)現(xiàn)場是檢查不出來的，需要檢查其工作記錄、有關(guān)報(bào)表和安全生產(chǎn)制度才能發(fā)現(xiàn)。對煤礦超通風(fēng)能力生產(chǎn)的問題的監(jiān)察，僅對作業(yè)現(xiàn)場的監(jiān)察是不夠的，需要監(jiān)察煤礦為什么會超通風(fēng)能力生產(chǎn)。許多煤礦超通風(fēng)能力生產(chǎn)是由于煤礦管理層在安排生產(chǎn)計(jì)劃時(shí)下達(dá)的生產(chǎn)任務(wù)就超過了礦井的通風(fēng)能力，現(xiàn)場一線的職工只好按計(jì)劃去完成。因此，隨著煤礦安全監(jiān)察工作的進(jìn)一步深入，當(dāng)前煤礦安全監(jiān)察工作的重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)3個(gè)轉(zhuǎn)變。①要從對操作者、組織者的重點(diǎn)監(jiān)察轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ旱V企業(yè)的管理者、決策者進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)察；②要從現(xiàn)場的重點(diǎn)監(jiān)察轉(zhuǎn)對企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃、安全投入的重點(diǎn)監(jiān)察；③要從監(jiān)察硬件向監(jiān)察軟、硬件轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要注意對監(jiān)察意見的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)察。

3事故處理不到位 影響執(zhí)法的權(quán)威性

煤礦安全監(jiān)察部門依照《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的職責(zé)對煤礦傷亡事故做出處理決定后，地方政府和事故單位應(yīng)該按照干部管理權(quán)限和勞動人事關(guān)系對事故責(zé)任人進(jìn)行處理，并把處理結(jié)果報(bào)告給做了處理決定的部門備案。但地方政府和事故單位出于某種需要，對事故責(zé)任人的處理遲遲不能到位，有的還變換各種方法減輕對責(zé)任人的處理，使事故責(zé)任人沒有受到應(yīng)受的處分和處罰，這種現(xiàn)象如果任其發(fā)展下去，將導(dǎo)致安全管理松散的局面，違章違紀(jì)的現(xiàn)象將難于制止，也必將嚴(yán)重?fù)p害國家和人民人群的利益，破壞國家煤礦安全監(jiān)察部門的社會形象，影響安全監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)威性。因此，安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)要認(rèn)真抓好對事故責(zé)任人的處理落實(shí)工作。在內(nèi)部建立事故責(zé)任人的安全管理檔案，督促事故責(zé)任人及時(shí)改正其錯(cuò)誤，更好地約束其在安全生產(chǎn)方面的違法行為；加強(qiáng)對事故責(zé)任人的監(jiān)督管理，在受處分期間不能提升職位受到記大過、降級處分的責(zé)任人暫時(shí)吊銷其安全資格證，經(jīng)強(qiáng)化培訓(xùn)考試合格后方可還其安全資格證，對受到撤職以上處分的責(zé)任人吊銷其安全資格；安全資格要從理論和實(shí)踐兩方面考核，實(shí)踐方面主要考查安全思想意識、安全工作的水平（包括事故處分）等，采取理論、實(shí)踐一票否決的管理方式，任何一方面不及格均不能發(fā)給安全工作資格證。在外部要及時(shí)與監(jiān)察部門協(xié)商，聯(lián)合制定相應(yīng)的管理辦法，從制度上給予保證；對事故責(zé)任人處理的落實(shí)情況定期進(jìn)行檢查，堅(jiān)決做到一查到底，不留死角；事故處理落實(shí)的責(zé)任要與有管理事故責(zé)任人權(quán)限和勞動關(guān)系的單位主要負(fù)責(zé)人掛鉤，對于情節(jié)嚴(yán)重的、屢教不改的、頂著不辦的單位負(fù)責(zé)人要采取相應(yīng)措施，從重從嚴(yán)進(jìn)行處分。

4監(jiān)察人員受所學(xué)專業(yè)的限制 難以做到全方位的監(jiān)察

煤礦安全監(jiān)察人員經(jīng)過3年多的監(jiān)察實(shí)踐，基本上掌握了煤礦安全監(jiān)察技術(shù)，法律知識、專業(yè)技術(shù)知識有了較大的提高。但也要清醒地看到，監(jiān)察人員的水平受到專業(yè)的知識限制的現(xiàn)象還是存在的。一是沒有經(jīng)過系統(tǒng)性的法律知識的學(xué)習(xí)，在法律的理解、適用方面還存在著較多的問題，要準(zhǔn)確地適用好法律還有相當(dāng)?shù)睦щy；二是煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)知識博深、復(fù)雜，監(jiān)察人員無法全面掌握。因此，要監(jiān)察人員在一次監(jiān)察中做到全方位的監(jiān)察還有一定的困難。到某處監(jiān)察后因不能全面查找出安全隱患而發(fā)生了傷亡事故，監(jiān)察人員將受到職務(wù)犯罪嫌疑的調(diào)查。這種現(xiàn)象給監(jiān)察人員還來了不小的精神壓力，生怕自己在監(jiān)察過的礦井中發(fā)生事故。有的監(jiān)察人員聽到在自己監(jiān)察過礦井發(fā)生了傷亡事故，整天忐忑不安，無法集中精力去工作。因此，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)要認(rèn)真處理好這對矛盾。一是要加強(qiáng)對監(jiān)察人員的法律知識和專業(yè)技術(shù)知識的全面培訓(xùn)，提高監(jiān)察人員的監(jiān)察業(yè)務(wù)水平；二是在監(jiān)察活中，盡量安排專業(yè)知識互補(bǔ)的人員在同一條線路上監(jiān)察，以彌補(bǔ)專業(yè)知識方面的缺限；三是在做出處理、處罰決定前，參加監(jiān)察活動的監(jiān)察人員要進(jìn)行集體討論，用集體的智慧來減少行政執(zhí)法中的失誤。四是煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)要與司法部門一起認(rèn)真界定《安全安全監(jiān)察條例》中第四十八規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)”的事故隱患和違法行為的范圍，以便在監(jiān)察工作中認(rèn)真對照執(zhí)行。

《煤礦安全》 （蘭善敏 吳明華）