美國煤礦安全生產(chǎn)法治化及對我國的影響
[摘 要]我國煤礦安全生產(chǎn)存在法律體系不完善、技術(shù)落后、監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴等問題，而美國煤礦安全生產(chǎn)立法嚴密、執(zhí)法嚴厲、技術(shù)先進、政府服務(wù)完善。因此，我國應(yīng)借鑒美國煤礦安全生產(chǎn)法治化經(jīng)驗，完善煤礦安全生產(chǎn)法律體系、嚴格煤礦安全執(zhí)法、完善相關(guān)配套制度。
[關(guān)鍵詞]煤礦安全生產(chǎn)；法治化；法律體系
一、美國煤礦安全生產(chǎn)法治化分析
(一)完善的煤礦安全與健康法規(guī)體系
圍繞煤礦安全生產(chǎn)，美國自1891年國會通過第一個管理礦山安全的法規(guī)至今先后制定了十多部法律，安全標準越來越高，已建立起了一個系統(tǒng)全面、功能完善的職業(yè)安全與健康法律體系。1969年美國聯(lián)邦政府制定的《聯(lián)邦煤礦健康與安全法》，比以前任何一部約束采礦工業(yè)的聯(lián)邦法規(guī)更全面、更嚴格。1977年的《聯(lián)邦礦山安全與健康法》，是美國聯(lián)邦政府對全國礦山安全與健康實行監(jiān)督管理的最高法律。在此法的開章之初重申了國會的幾點聲明：
1、煤礦和其他礦山至關(guān)重要的是其最珍貴的資源——礦工的健康與安全；
2、必須采取有效的手段和措施來改進全國煤礦和其他礦山的工作條件，以防止人身傷亡事故和職業(yè)病的發(fā)生；
3、礦山的經(jīng)營者應(yīng)對避免礦山出現(xiàn)不安全和有害健康的工作條件和作業(yè)負有主要責任這部法律還確立了以下幾個基本原則：首先是安全檢查經(jīng)常化，每個地下煤礦每年必須接受四次安全檢查，露天煤礦則必須接受兩次檢查；其次是事故責任追究制，當出現(xiàn)傷亡事故時，調(diào)查人員必須出具報告指明責任，蓄意違反法案的責任者也將被處以罰款或有期徒刑；第三是安全檢查“突襲制”，任何提前泄露安全檢查信息的人，會被處以罰款或有期徒刑；第四是監(jiān)查人員和礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)者的連帶責任制，監(jiān)查人員出具誤導性的錯誤報告，礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)者提供不安全設(shè)備，都有可能被處以罰款或有期徒刑。美國20世紀70年代前后的事故調(diào)查報告顯示，85％的事故是因工作人員的“不安全行為”所致，基于此，在美國《聯(lián)邦法典礦產(chǎn)資源卷”中對礦山工作人員包括經(jīng)營者的培訓作出詳細規(guī)定，要求所有工作人員上崗前要接受培訓，礦工每年至少必須接受8小時再培訓，每12個月必須接受一次應(yīng)對危險培訓，礦長、工長都必須經(jīng)州政府一級機關(guān)的考核，發(fā)給證書才能在本州煤礦任職，而且上崗后每年還要接受再培訓，體現(xiàn)了全員培訓的理念。隨著這一系列具備嚴謹?shù)囊?guī)定性和良好的可操作性的法律的實施，美國煤礦生產(chǎn)所造成的人員死亡事故下降到世界最低水平，基本已杜絕一次死亡2人以上的事故發(fā)生。1995年9月，美國礦山安全與健康監(jiān)察局制定了《煤礦安全監(jiān)察程序》，詳細規(guī)定了煤礦安全監(jiān)察人員在履行職責時必須遵循的程序
(二)嚴格的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法
一是嚴密的安全監(jiān)察機制。在執(zhí)法領(lǐng)域，美國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)強調(diào)獨立性，其成功之處為垂直的煤礦安全監(jiān)管體制架構(gòu)，輪崗式的監(jiān)管人事制度，雷霆式的監(jiān)管執(zhí)法力度，并在機制上防止監(jiān)察人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟。隸屬于礦業(yè)安全與衛(wèi)生局的煤礦安全與衛(wèi)生辦公室是一個聯(lián)邦機構(gòu)，它下面有l(wèi)1個地區(qū)辦公室和65個礦廠辦公室，這些辦公室與礦主沒有利益關(guān)系，也和各州、縣政府沒有從屬關(guān)系，各地的聯(lián)邦安全監(jiān)察員每兩年必須輪換對調(diào)。任何煤礦發(fā)生3人以上死亡事故，當?shù)氐陌踩O(jiān)察員不得參與事故調(diào)查，而須由聯(lián)邦辦公室從外地調(diào)派安全監(jiān)察員進行事故調(diào)查。礦山安全與健康檢查局通過強制性執(zhí)行采礦業(yè)安全與健康作業(yè)標準，來實現(xiàn)消除采礦業(yè)死亡事故、減少嚴重性非死亡事故的發(fā)生率，最終達到有效改善全國礦山作業(yè)條件，降低安全事故的目標。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)既運用強制執(zhí)行礦山安全與健康標準的法律9
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手段，電向礦山的經(jīng)營者提供安全和有益于健康的開采技術(shù)支持和礦山安全與健康教育培訓計劃。嚴格的管理查處制度使監(jiān)察員的行為非常謹慎，行賄受賄現(xiàn)象極少，保證了煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的公正、客觀、科學和權(quán)威。二是嚴厲的事故處罰。美國的事故成本非常高，經(jīng)法院認定為責任事故后，煤礦企業(yè)要承擔高額的罰款。處罰力度和罰款金額根據(jù)數(shù)個標準作出，包括：企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營者以往的違規(guī)記錄、經(jīng)營者是否有過失、違規(guī)的嚴重程度等。針對不會導致重大人員傷亡的一般性違反規(guī)定行為，政府督察人員每次每項罰款可達5．5萬美元。如發(fā)生3人及3人以上的煤礦重大死亡事故，發(fā)生事故的煤礦、煤炭公司、經(jīng)營者及其委托的管理人員會被追究刑事責任和行政責任。
(三)及時有效的事后補償
為了遏制傷亡事故和職業(yè)病上升的勢頭，美國聯(lián)邦政府實行強制性工傷保險制度。目前，美國99％的工人受到聯(lián)邦或州勞工賠償法的保護。鑒于工傷保險所針對的是危害嚴重的勞動風險，工傷保險具有高度的強制性，法律強制雇主必須對雇員的工傷事故負責。國家《工傷保險法》規(guī)定，賠付工傷待遇費用全部由雇主一方負擔，工人和國家不負擔費用。礦工在生產(chǎn)過程中發(fā)生傷、殘、死亡事故，無論責任在雇主或礦工，雇主都應(yīng)該依法給予受傷害者經(jīng)濟賠償，而不因責任問題影響勞動者及家屬的正常經(jīng)濟生活。
二、我國煤礦安全生產(chǎn)存在的主要問題及成因分析
(一)我國煤礦安全法律體系不完善
到目前為止，我國煤礦安全立法已形成了以《憲法》和《勞動法》為根基，以《安全生產(chǎn)法》和《礦山安全法》為主干，以《刑法》、《工會法》、《資源法》、《企業(yè)法》相關(guān)條文和大量行政法規(guī)、部I’1規(guī)章和地方立法為枝葉的較為完整的法律體系?！兜V山安全法》自1993年5月1日頒布實施以來，對防止礦山事故和保護礦山職工人身安全、促進采礦業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要和積極的作用。但由于我國法制化起步較晚，立法技術(shù)較為落后，并且長期以“立法宜粗不宜細、原則化、概括化”為指導思想，使得制定出來的法律相對于美國的《礦山安全與健康法》可操作性差，存在較多問題：
一是該法的規(guī)制對象為國有礦山企業(yè)，法律規(guī)定的各項原則和制度主要是針對這類企業(yè)，而如今獨立經(jīng)營、承包經(jīng)營、聯(lián)合經(jīng)營等多種經(jīng)營方式的非公有制小型礦山大量涌現(xiàn)，對他們的法律規(guī)制薄弱。
二是對監(jiān)督管理機關(guān)的職權(quán)雖有規(guī)定，但在保障執(zhí)法效果的手段和方式上規(guī)定得并不明確，無法保障安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機關(guān)和執(zhí)法人員的有效執(zhí)法。
三是對企業(yè)職工崗前教育、培訓作了規(guī)定，但缺乏對從業(yè)人員進行經(jīng)常性安全生產(chǎn)教育和培訓的規(guī)定，即便是崗前教育培訓的規(guī)定也未形成制度化、體系化，相關(guān)內(nèi)容、程序和責任不完善。
四是對礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理人員的違法行為的法律責任采用的是“行政處分”和“刑事責任”類宏觀、模糊的描述，對于具體的行政處分內(nèi)容和量刑情節(jié)卻沒有進一步的規(guī)定。而且大多數(shù)法律責任針對的都是礦山企業(yè)，對于與生產(chǎn)企業(yè)有關(guān)的個人，如礦山經(jīng)營者、安全管理人員、安全技術(shù)人員和礦工的法律責任不加區(qū)分。這必然導致實踐中對礦tlI企業(yè)相關(guān)人員的處罰沒有規(guī)則可循，處罰不公平、不公正，影響甚至損害安全監(jiān)督管理執(zhí)法效果和執(zhí)法形象，有損法律的效力和權(quán)威。五是關(guān)于礦山職工的勞動保險在《礦山安全法》中的規(guī)定不明確，采取的是給予“撫恤和補償”的原則性的規(guī)定，這不利于礦工及其家屬權(quán)益的保護。
(二)技術(shù)落后，安全欠賬大
目前我國煤礦整體的技術(shù)狀況都比較落后，在全國的26，000多處煤礦里，就有一半左右是高瓦斯礦井，還有一的9 7 3 1 2 3 4 4 8 : 來源：安全文化網(wǎng)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦機械化程度很低，開采方式非常落后。根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的數(shù)據(jù)，我國僅國有重點煤礦的安全欠賬就達到5130億元人民幣，遠遠落后于美國的安全技術(shù)投入。
(三)從業(yè)者安全文化知識缺乏，技術(shù)素質(zhì)不高
大量事故調(diào)查分析表明，目前我國發(fā)生的傷亡事故中70％一80％是由于人的不安全行為(三違)造成的。包括企業(yè)經(jīng)營管理者在內(nèi)的企業(yè)員工都存在對安全生產(chǎn)標準和技術(shù)設(shè)備掌握不夠，法律意識和法制觀念淡薄，自我保安能力低下的情況。
(四)管理混亂、監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴
我國目前與生產(chǎn)安全管理有關(guān)的各類法律、條例已經(jīng)多達上百個，但是，即使在事故頻發(fā)的今天，這些法規(guī)在一些地方仍然沒有得到應(yīng)有的重視。在實踐中既有煤礦生產(chǎn)主體有法不依的情況存在，也有煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法主體不依法行政的情形發(fā)生，甚至存在嚴重的地方保護主義的阻撓。大量違反煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的現(xiàn)象并沒有受到應(yīng)有的追究，更多的是在安全事故已經(jīng)釀成以后才加以追究。
(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦、非法經(jīng)營煤礦及官煤結(jié)合的存在
目前我國約有2．6萬個煤礦，其中2．3萬個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、個體煤礦，它們點多面廣、分布在全國各地，并且多以承包、租賃、股份合作等經(jīng)營形式出現(xiàn)，在用工制度上以農(nóng)民輪換工為主，流動性大又缺乏相應(yīng)的培訓，操作技能和自主保安意識都較低。在每年發(fā)生的煤礦事故中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦占70％，而重大或特大事故占80％。此外，在煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域還有擁有資源配置權(quán)的部門或個人的介入，官煤結(jié)合，官員貪污受賄、參股分紅、兼任礦主，成了違法礦主們的保護傘，導致非法煤礦大量、無序的存在，而任何一種形式的違法違紀都可能會將夜以繼日辛苦工作的礦工們推向死亡。
三、借鑒美國煤礦安全生產(chǎn)法治化經(jīng)驗。實現(xiàn)我國煤礦安全生產(chǎn)法治化
(一)完善煤礦安全生產(chǎn)法律體系
首先，要修改《礦山安全法》。作為煤礦安全的基本法，《礦山安全法》所出現(xiàn)的不足已不能適應(yīng)新形勢的要求，應(yīng)當修改：應(yīng)健全礦山安全監(jiān)督管理體制，明確各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部I、1的職權(quán)和執(zhí)法程序，明確安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在礦I』J安全生產(chǎn)監(jiān)管中的地位，厘清其相應(yīng)的職權(quán)和職責。應(yīng)規(guī)范政府執(zhí)法行為，完善礦1IJ安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的執(zhí)法程序，維護相對人的合法權(quán)益，增加規(guī)定禁止檢查前事先通知和禁止監(jiān)督監(jiān)察人員從事或參與礦山生產(chǎn)經(jīng)營活動制度，明確規(guī)定執(zhí)法部門之間的協(xié)作關(guān)系。應(yīng)確立礦工健康保護原則，明確規(guī)定維護和保障礦工健康權(quán)是國家和礦山企業(yè)的義務(wù)和責任，以切實保障礦山企業(yè)職工的健康和安全權(quán)益。應(yīng)強制性地規(guī)定礦山企業(yè)必須為礦工進行工傷社會保險，以保障礦工的合法權(quán)益。其次，要加緊制定《安全生產(chǎn)法》配套法規(guī)和規(guī)章?！栋踩a(chǎn)法》是我國第一部全面規(guī)范安全生產(chǎn)的專門法律，但相對于美國煤礦安全生產(chǎn)法律、法規(guī)仍是粗線條，監(jiān)督性法律規(guī)范少于管理性規(guī)范，管制性措施少于服務(wù)性措施，程序性規(guī)范少于實體性規(guī)范，重治標而輕治本，重事后補救而輕事前預(yù)防，所以需要制定和頒布《安全生產(chǎn)法實施條例》，以增強其可操作性。再次，要進一步完善《刑法》的相關(guān)規(guī)定，消除法律空白。將“瞞報”行為納入《刑法》調(diào)整范圍。完善“重大責任事故罪”和“重大勞動安全事故罪”的規(guī)定，提高最高刑期。
(二)嚴格執(zhí)法
第一，嚴格安全監(jiān)察執(zhí)法。借鑒美國獨立、垂直的安全監(jiān)察體制，嚴格監(jiān)察執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度。加強煤礦安全監(jiān)察員隊伍的建設(shè)，嚴格按照相關(guān)法律和關(guān)于煤礦安全監(jiān)察員的選任制度的規(guī)定選拔煤礦安全監(jiān)察員。對其加強社會主義法治教育，確保煤礦安全監(jiān)察工作高效、健康運轉(zhuǎn)。認真9 7 3 1 2 3 4 4 8 : 來源：安全文化網(wǎng)
制定監(jiān)察執(zhí)法計劃，并按計劃組織開展重點監(jiān)察、專項監(jiān)察和定期監(jiān)察。在監(jiān)察執(zhí)法工作中，對違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)、存在重大事故隱患的企業(yè)，運用停止生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓和罰款等行政處罰措施，對其主要負責人和重、特大事故責任者依法予以經(jīng)濟處罰。對待不同的企業(yè)雇主，采取不同的方式。對于那些認真遵守法律，積極制定健康和安全計劃的雇主，采取建立伙伴式的合作關(guān)系并提供特別資助；對于那些沒有制定有效的安全計劃，沒有采取強有力的措施確保安全的企業(yè)，則強化監(jiān)察，并加重對檢查中發(fā)現(xiàn)問題的處罰力度，對其蓄意違法的行為給予法定最高限度的處罰。第二，嚴懲違法。參照美國法律，使違法成本大于守法成本，提高煤礦事故死亡賠償標準，讓煤礦主動將處理事故的成本放到事故預(yù)防上去，變被動安全為主動安全。依法加大對非法煤礦的打擊力度。嚴厲打擊官煤勾結(jié)，對那些借權(quán)力入股、為黑心礦主提供保護的政府官員，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)嚴懲不貸，追究其行政責任、刑事責任。第三，嚴格煤礦安全生產(chǎn)市場準入，強化源頭管理。各級國土資源、安全監(jiān)察和煤炭行業(yè)管理部門要嚴格執(zhí)行《行政許可法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，建立健全行政審批責任制，依法規(guī)范行政許可行為，不得降低標準、放寬條件。嚴把煤礦安全生產(chǎn)條件準入關(guān)，嚴格執(zhí)行辦礦審批制度和采礦許可制度，杜絕辦礦失控，任意布點，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作由事后查處向事前防范的轉(zhuǎn)變。
(三)完善相關(guān)配套制度
首先，進行舉報獎勵。煤礦安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全、國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展以及社會穩(wěn)定的大局，人民群眾作為國家權(quán)利的享有者理應(yīng)積極參與其中。為了調(diào)動廣大的社會成員參與和監(jiān)督安全生產(chǎn)工作，《安全生產(chǎn)法》第64條規(guī)定：“任何單位或者個人對事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為，均有權(quán)向負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門報告或舉報?！币惯@一權(quán)利有效行使，必須增強這一規(guī)定的可操作性。建立有效的獎勵機制，調(diào)動各方面的積極性，及時舉報企業(yè)生產(chǎn)中存在的安全生產(chǎn)違法行為，督導生產(chǎn)企業(yè)對重大隱患立即停產(chǎn)整頓，限期整改，嚴防事故的發(fā)生。借鑒美國的做法，煤礦安全監(jiān)督部門在執(zhí)法檢查時，可吸收煤礦職工參加。其次，建立煤礦安全生產(chǎn)風險抵押金制度。為避免發(fā)生安全事故后礦工的合法權(quán)益得不到有效、及時的保障，所有煤礦應(yīng)繳納煤礦安全生產(chǎn)風險抵押金，專用于本企業(yè)安全事故搶險、救災(zāi)和善后處理。若煤礦企業(yè)負責人在事故后逃逸或事故發(fā)生后，煤礦企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)未主動承擔責任支付相關(guān)費用，安監(jiān)部門及同級財政即根據(jù)實際需要，將風險抵押金部分或全部轉(zhuǎn)作事故搶險、救災(zāi)和善后處理所需資金。煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營期間，當年未發(fā)生事故，風險抵押金自然結(jié)轉(zhuǎn)，下年不再存儲。
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