張雪樵代表：為安全生產(chǎn)引入公益訴訟監(jiān)督視角

　　全國政協(xié)常委、最高人民檢察院副檢察長張雪樵——

　　為安全生產(chǎn)引入公益訴訟監(jiān)督視角

　　“對安全生產(chǎn)涉及的公益侵害，關(guān)注的重點不應(yīng)是已經(jīng)發(fā)生的安全事故和實然侵害，而應(yīng)是重大危險。”

　　“把普通案件做成依法行政的標(biāo)桿案例，顛覆你輸我贏的對抗格局，把公堂之爭轉(zhuǎn)化成公益保護的多贏共贏，這就是良法善治的深層張力和國家治理的現(xiàn)代化偉力。”全國政協(xié)常委、最高人民檢察院副檢察長張雪樵在評價公益訴訟時如是說。

　　2016年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確提出，研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度。從該意見出臺至今，張雪樵一直關(guān)注公益訴訟制度在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)情況。

　　為安全生產(chǎn)提供法治保障

　　“在安全生產(chǎn)領(lǐng)域建立公益訴訟制度，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對發(fā)揮公益訴訟制度作用，為安全生產(chǎn)提供法治保障，提升安全生產(chǎn)綜合治理能力的期望。”張雪樵說。

　　目前，全國已有16個省級人大常委會出臺了關(guān)于支持檢察機關(guān)開展公益訴訟工作的決定，其中河北、內(nèi)蒙古、遼寧、山東、浙江、河南、湖北、廣西、云南、陜西、青海、新疆等12個省份明確授權(quán)檢察機關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域拓展公益訴訟案件辦理。同時，安全生產(chǎn)法的修訂工作已經(jīng)開始，參與單位就完善安全生產(chǎn)公益訴訟協(xié)作機制等內(nèi)容進行了多次討論。此外，《2020年推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展工作要點》明確了探索開展危化品、尾礦庫、交通運輸?shù)劝踩a(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟檢察工作。

　　具有眾多職能優(yōu)勢

　　張雪樵介紹，檢察院開展公益訴訟對保障安全生產(chǎn)工作具有眾多職能優(yōu)勢，主要包括有利于協(xié)同多部門執(zhí)法、以小建議消除大隱患、警示教育違法企業(yè)等方面。

　　“安全生產(chǎn)監(jiān)管具有專業(yè)性強、信息封閉等特點，難度大。”張雪樵認(rèn)為，不少企業(yè)對自身違法違規(guī)行為予以隱瞞、掩飾，相關(guān)線索收集主要依靠執(zhí)法部門在日常巡查中發(fā)現(xiàn)，社會公眾無從知曉，震懾力不足。因此，研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度的重要意義在于引入了獨立的、外部的監(jiān)督。

　　張雪樵介紹，安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及多個部門，很多事故暴露出相關(guān)監(jiān)管部門職能交叉、未依法充分履職、相互之間配合不充分等問題。安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度建立后，檢察機關(guān)可以通過召開圓桌會議、協(xié)同多部門聯(lián)合執(zhí)法等方式，理順相關(guān)職能，做一把“斬亂麻”的快刀。近幾年的實踐證明，檢察機關(guān)通過發(fā)出協(xié)商建議、訴前檢察建議、警示函或提示函等方式，督促行政機關(guān)依法全面履職，加強對企業(yè)的監(jiān)管，最大化體現(xiàn)了訴前程序制度的價值。

　　此外，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，在刑事訴訟案件中居主導(dǎo)地位，對安全生產(chǎn)領(lǐng)域的違法行為可以行使刑事司法職能有效打擊犯罪，對于造成社會公共利益損害的，還可以通過民事公益訴訟職能，訴請消除隱患或賠償受害者損失。這些都可以警示和教育廣大企業(yè)依法履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

　　打通堵點 加快建設(shè)進程

　　“安全生產(chǎn)監(jiān)管的重點是風(fēng)險和隱患，如果沒有事故或公益損害后果作支撐，檢察機關(guān)對風(fēng)險和隱患可能造成的危害輕重程度難以判斷，對立案和監(jiān)督的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)難以確定。”張雪樵坦言，公益訴訟在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用還存在缺乏標(biāo)準(zhǔn)、難以確定監(jiān)督對象、相關(guān)法律法規(guī)不完善等堵點、難點。

　　以企業(yè)自備儲油加油設(shè)施的相關(guān)案件為例，張雪樵發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)在辦理此類案件時發(fā)現(xiàn)，儲油加油設(shè)施建設(shè)與管理涉及環(huán)節(jié)復(fù)雜，監(jiān)管主體眾多且責(zé)任邊界不明晰，導(dǎo)致在不同個案中，不同的監(jiān)管主體可能存在不同的怠于履職情形，給檢察機關(guān)辦理案件增加了難度和工作量。

　　為此，張雪樵建議，從完善安全生產(chǎn)領(lǐng)域民事和行政公益訴訟制度并推動試點、探索安全生產(chǎn)領(lǐng)域預(yù)防性公益訴訟、探索安全生產(chǎn)領(lǐng)域民事公益訴訟的訴前程序等方面，打通堵點、紓解痛點，加快公益訴訟制度在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)進程。

　　“盡快修訂安全生產(chǎn)法，增加公益訴訟相應(yīng)條款，完善安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管與行政公益訴訟監(jiān)督銜接辦法。”張雪樵建議，對應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》進行修訂，補充關(guān)于刑事附帶民事公益訴訟的規(guī)定。

　　“對安全生產(chǎn)涉及的公益侵害，關(guān)注的重點不應(yīng)是已經(jīng)發(fā)生的安全事故和實然侵害，而應(yīng)是重大危險。”張雪樵認(rèn)為，安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟訴前檢察建議和訴訟請求，可能主要以糾正違法行為、停止安全侵害、排除安全隱患等為主。

　　針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域防控風(fēng)險的極端重要性與緊迫性，張雪樵建議，以協(xié)同行政機關(guān)貫徹落實《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》《重大行政決策程序暫行條例》等為契機，探索開展預(yù)防性公益訴訟。

　　此外，生產(chǎn)安全事故一般都是突發(fā)性事件，具有較大的不確定性。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)更加注重案件辦理的時效性，充分運用訴前程序，包括磋商、檢察建議等靈活、便捷的方式督促行政機關(guān)盡快履職。

　　張雪樵表示，將持續(xù)關(guān)注公益訴訟在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)進程，并對這項制度迸發(fā)出的監(jiān)管活力充滿信心。