淺談加強對國有企業(yè)“一把手”權(quán)力的 制約與監(jiān)督的思考

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??????????淺談加強對國有企業(yè)“一把手”權(quán)力的

制約與監(jiān)督的思考

???????????????????楊福建

改革開放以來，國有企業(yè)的改革發(fā)展取得了巨大成就。當前國有企業(yè)仍是國民經(jīng)濟發(fā)展和鞏固的重要支柱，是我國全面建設(shè)小康社會的重要力量。伴隨著社會的進步和經(jīng)濟突飛猛進的發(fā)展及企業(yè)自主權(quán)的不斷擴大，在國企發(fā)展建設(shè)過程中也暴露了不少問題，國有企業(yè) 領(lǐng)導人員權(quán)力運行制約和監(jiān)督缺失，?少數(shù)國企領(lǐng)導人員違紀違法行為頻頻發(fā)生，國企“一把手”的落馬不絕于耳。特別是近年來一些國有企業(yè)個別領(lǐng)導干部思想膨脹，意志不堅，利欲熏心，防腐拒變的意識不強，少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導人員濫用職權(quán)，用權(quán)任性，把國有企業(yè)當作自己的自留地和責任田，為所欲為，橫行霸道、貪污腐敗嚴重損害了企業(yè)的利益和在人民群眾心目中的形象。

‘一把手’違紀違法案件增多，倒致國有企業(yè)大案要案頻發(fā)，把企業(yè)搞得烏煙彰氣，邪不壓正，職工怨言頗多，人心瘓散，企業(yè)經(jīng)營形勢下滑。如伊利集團鄭俊懷，春都集團的劉海峰，科龍集團顧雛軍，浙江東方集團的劉寧生等，一大批國有企業(yè)的經(jīng)理，董事長貪污腐敗，挪用國有資產(chǎn)，大搞利益輸送，其數(shù)目驚人。當前國企領(lǐng)導“一把手”貪腐問題成人們關(guān)注的焦點，這些現(xiàn)象己經(jīng)引起中央高層的重視。

國有企業(yè)目前正處于滾石上山、爬坡過坎的關(guān)鍵時期，國企改革按中央的布暑正在穩(wěn)步進行，為了搞好國有企業(yè)，把企業(yè)建設(shè)為我國的經(jīng)濟支柱，讓國企走上良性發(fā)展軌道是時代的需要，也是國家的需要。在全面從嚴治黨，黨要管黨，進一步加強國有企業(yè)黨建工作，讓國有企業(yè)在保值增值中進一步發(fā)揮更好的作用，如何加強對國有企業(yè)領(lǐng)導人員特別是“一把手”權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，進一步深化國有企業(yè)改革，實現(xiàn)國有企業(yè)的健康穩(wěn)步發(fā)展，已成為亟待解決的社會難題。扎緊制度的籠子，用制度約束用權(quán)任性胡亂作為，進一步遏制國企領(lǐng)導的貪腐現(xiàn)象是刻不容緩的事情，如何預防和治理國企的貪腐現(xiàn)象成為擺在企業(yè)紀委面前急待解決的問題?。

??????????一“一把手”違法犯罪的特點

“一把手是一個地方，一個部門的領(lǐng)導核心，在決策和決策執(zhí)行起到舉足輕重的作用，他的權(quán)力和地位影響很大。孔子早就告訴我們：“君子懷德，小人懷土，君子懷刑，小人懷惠”《論語·里仁》，攫取私利是違法亂紀的根本原因，而領(lǐng)導干部產(chǎn)生違法亂紀行為，主要是領(lǐng)導者利用權(quán)力進行違法亂紀活動。孟德斯鳩說過：“不受約束的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗”，由于領(lǐng)導所處位置特殊，手中權(quán)力特別，往往破壞性大，負面影響廣。

一違法犯罪現(xiàn)象五花八門，亂象叢生，受金錢至上，拜金主義思想的的影響，一些國企領(lǐng)導干部違法犯罪的現(xiàn)象可謂五花八門，花樣翻新，有的大權(quán)獨攬，在企業(yè)技術(shù)改造，工程基建本建設(shè)，經(jīng)營外銷上受賄索賄、吃回扣現(xiàn)象很多，一些領(lǐng)導為了蠅頭小利使企業(yè)蒙受重大的經(jīng)濟損失，有的為親友和子女發(fā)財，提供優(yōu)慧條件，搞利益輸送，有的利用企業(yè)資金搞投資入股，有造假賬多報銷，有的私設(shè)個人小金庫，有的在企業(yè)重組破產(chǎn)之際向上級領(lǐng)導送禮，有價證券等等。

二，國企呈現(xiàn)塌方式的腐敗，涉案金額極大，近年來一些企業(yè)的領(lǐng)導膽大妄為，利益熏心，相互構(gòu)結(jié)，狼狽為奸，要貪一起貪，犯法一塊犯，法人犯罪呈現(xiàn)團伙化，高層化現(xiàn)象，貪污錢款由幾萬元發(fā)展到幾十萬，向幾千萬元不等，數(shù)額巨大，觸目驚心。紀委一查就是一窩，一掂就是一串，對付紀委的審查時他，相互串通，訂立攻守同盟，對抗紀委，妄想達到蒙混過關(guān)，如云南玉溪集團諸時健伙同其羅以軍，喬發(fā)科等人私分國有資產(chǎn)，價值達兩千多萬元。

三，單位一把手違紀案件增加，窩案、串案呈高發(fā)態(tài)勢。常言道“絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”，這已成為世人公認的定理。這些年來，“企業(yè)一把手”頻頻出問題就證明了這一點。由于“一把手”處于核心地位，主要領(lǐng)導崗位，其權(quán)力空間大得無邊，尋租的機會很多，他們可以凌駕于制度之上，置法律和制度于之外，由于現(xiàn)行的企業(yè)管理體制的弊端，在一些企業(yè)內(nèi)部和部門，制度對“第一把手”來說，就是“牛欄關(guān)鼠”，毫無作用，導致“一把手”在腐敗問題上，比其他領(lǐng)導干部機會更多，條件更充足、成本更低。如近最近出現(xiàn)的哈爾賓市交通和交警部門利用職權(quán)為非法營運車輛充當保護神的事件。

四，違紀者作案手段更專業(yè)、更隱蔽，規(guī)避查處能力更。他們有的利用法律、法規(guī)和制度方面存在的漏洞和不健全不完善之處鉆空子，借機獲取好處；有的利用法律政策的便利，借著集體研究的晃子，直接制定合乎自己需要的規(guī)章制度，為自己的腐敗行為披上合法的外衣；有的在干部提拔或工程招投標等方面，表面上嚴格按照程序進行，合理合法，看不出任何破綻，實際上卻暗箱操作，行權(quán)錢交易之實。還有的利用高科技手段作案，有的訂立攻守同盟，有的在作案之前就想好了應對之策，反調(diào)查能力極強，給今后的查處工作增加了很大的難度等等。

五，選人用人不按組織程序辦事，任人唯親，認錢選干，濫用權(quán)力，選人用人的，利益輸送的一些企業(yè)領(lǐng)導干部，在選人用人上不選賢任能，不是為企業(yè)發(fā)展著想培養(yǎng)人才，而是借助于調(diào)整企業(yè)班子之際，選拔自己的人，不是選拔有才干，有德行的人，而是任人唯親，把自己的子女，親戚朋友的子女作為選拔對象，一切程序免除。在同一城市，同一行業(yè)之間，企業(yè)集團之間有的，你提拔我的子女，我也提拔你的子女，破壞了干部任用標準和程序，有的借助調(diào)整干部大擬斂財，明碼標價，科長多少，付科多少，工會主席多少，有的按崗位的重要性要錢，如財務科，組干科等等五花八門。造成德才兼?zhèn)湔卟荒苋斡?，無才無德者占據(jù)領(lǐng)導崗位。

六，濫用職權(quán)，決策不科學，大搞一言堂，有些企業(yè)的領(lǐng)導干部，用權(quán)任性胡亂作為，不民主，搞家長制，自己說了算，在“三重一大”上，違反組織原則和企業(yè)議規(guī)則，從不與其他領(lǐng)導商量，也不作市場調(diào)查，不去評估投資的風險，亂決策，亂投資，如首都機場集團公司原董事長李培英，因貪污、受賄罪被判處死刑，他們身為國有大型企業(yè)的領(lǐng)導人員，橫行霸道，為所欲為，把企業(yè)當作自己的家產(chǎn)，用權(quán)任性，給國家和企業(yè)造成重大損失。

二“一把手”違法犯罪的原因

（一）主觀方面的原因

1、個人信念缺失。、領(lǐng)導干部自身存在問題，部分領(lǐng)導干部個人私欲膨脹，權(quán)欲思想嚴重。一是腐朽思想侵蝕。在我國長達兩千多年封建社會所造成的影響流毒甚深，特權(quán)思想、等級觀念、裙帶意識等封建積習，遠未完全肅清。 “千里去做官”、“為了吃和穿”的腐朽思想意識依然存在。二是個人私欲膨脹，黨的宗旨意識淡化，組織紀律不強。領(lǐng)導干部違法亂紀，主要是他們的價值觀、利益觀、權(quán)力觀發(fā)生了偏差，個人主義、拜金主義、享樂主義惡性膨脹。他們沒有樹立正確的價值觀、利益觀和權(quán)力觀，變“公仆”為主人，不是全心全意為人民服務，而是為個人、家庭或小集團謀私利，所以索賄受賄、吃回扣大瘋狂斂財。一些人容易在理想、信念和人生目標上產(chǎn)生偏差，特別是在監(jiān)管制度不健全的階段，不擇手段地追求財富，就會成為他們最大目標。人到中年的信仰危機，還可能形成加倍沖動的貪腐欲望。因此，把當官作為個人撈取好處的途徑，掌握權(quán)力作為牟取私利的條件就顯得，主動索賂會，吃回扣，利益輸送，在人才選拔時，賣官玉著也，在企業(yè)技術(shù)改造基建投資時，主動向承包商索要好處，在材料購買和驗收以次充好，工程峻工以質(zhì)量不合格時都要借此索取好處，在安排職工就業(yè)時給錢安排好工作，不給錢安排次一點工作，因為我有權(quán)，用我就拿錢，這種雁過拔毛思想長期在一些人思想產(chǎn)生著作用，另外借出差機會進行旅游，公款報銷各種花費“順理成章，他就撈一把；凡是有人求辦事，必定“雁過拔毛”。

2、心理失衡的表現(xiàn)。1據(jù)統(tǒng)計多數(shù)違紀違法人員任職初期也想在事業(yè)上干出成績，有的還干出了良好業(yè)績。但職務晉升畢竟只是少數(shù)人才可以實現(xiàn)，對期望與現(xiàn)實之間的落差如果不能正確對待，一部分人就可能產(chǎn)生心理不平衡，有的人與自己過去付出的勞動和貢獻相比失衡，有的人因崗位變化與個人過去的地位相比失衡，還有的人是與大款的優(yōu)越生活相比失衡。出現(xiàn)失衡就會找平衡，用獲取不義之財來安撫思想的空虛是主要的表現(xiàn)形式。2從一些案件查處情況來看，許多人都具有主動索賄、受賄和貪污的情節(jié)。從“一把手”降為“二把手”，產(chǎn)生了強烈的心理失落，整日沉迷于上網(wǎng)聊天、炒股并瘋狂斂財。3、個人修養(yǎng)不夠。一是這類違紀人員往往有復雜的社會交往，黨性不強修養(yǎng)不夠，生活松弛，精神滑坡，喜好結(jié)交不良朋友；不斷參與賭博嫖娼；講究穿名牌，涉足高檔消費場所，從中可以看到腐敗行為的發(fā)生，往往與生活的墮落有關(guān)，從追求享受起步。二是不注重學習。有的人平時基本不參加政治學習，也不讀有益的書籍，思想空虛，精神頹廢，必然導致思想的變質(zhì)，最終背棄了共產(chǎn)主義信念，走上違法犯罪的道路。三是沒有定力。別人一拉就下水，一給好處就辦事，經(jīng)不住各方面的誘惑。如某公司為求得北京電視臺行政部原主任王興軍的關(guān)照，邀請其一家赴海南旅游，他欣然前往，該公司共報銷旅游費用近5萬元。后王興軍將一些工程交給朋友，對行賄照單全收。

（二）客觀方面

1、制度的缺失。對企業(yè)“一把手”管理的制度有的形同虛設(shè)，有的不具操作性，還有的有較大的遺漏。需要強調(diào)的是，家長制一言堂現(xiàn)象嚴重，企業(yè)內(nèi)部財務管理較為混亂，漏洞百出，極易出現(xiàn)腐敗。如：制度不夠嚴禁，對領(lǐng)導干部約束整機不建全，不完善，有的制度沒有執(zhí)行到位，有的領(lǐng)導干部無人監(jiān)督，職工不敢，紀委不主動查處，查處的案件要報同級黨委同意批復，有的企業(yè)的怕出丑，丟了烏紗帽，捂著蓋著，只要不違反大的原則，小事不處理或簡單了事。2、監(jiān)管的缺失。作為企業(yè)是獨立社會之外單位，一個企業(yè)就是一個天地，與社會接處不多，企業(yè)上層領(lǐng)導一般不會參與本企業(yè)到日常的具體事務之中，考評主要看業(yè)績聽匯報，下面的情況不了解，容易產(chǎn)生只用，不管的狀況；還有的企業(yè)機關(guān)與總部不在一個地方鞭長莫及，領(lǐng)導夠不著，看不到，為違紀行為的發(fā)生提供了便利條件。二是企業(yè)內(nèi)部管控缺失。機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)往往是按業(yè)務分類設(shè)置，有關(guān)工作從始至終止由一個部門完成，甚至是一個人擔當，出現(xiàn)問題的可能性極大。三是外部缺監(jiān)督。內(nèi)設(shè)的紀檢監(jiān)察機構(gòu)由于受所在單位領(lǐng)導，對本單位（部門）的監(jiān)督缺乏力度；審計部門工作的局限性，難以及時發(fā)現(xiàn)問題；社會監(jiān)督在目前難以真正落實。在黨政“一肩挑”的制度設(shè)計下，不能形成同級監(jiān)督。一些企業(yè)一把手直接領(lǐng)導財務人員或總會，簽字報銷一支筆3、教育的淡化。近年來，企業(yè)雖然采取了很多教育形式和手段，加強對領(lǐng)導干部廉潔從政的宣傳教育工作，但是“一把手”往往處在教育別人的位置上，自己不學習，臺上講廉正，臺下搞貪腐。同時，受社會上環(huán)境影響，人們追求奢侈生活的在擴大；觸犯社會道德底線的行為，在部分人群中還有市場；人們對腐敗的容忍度，形成了不良的環(huán)境影響。反觀我們的教育，往往是一堂課的作用抵不上一桌飯的影響，極為不利于正確輿論的樹立，難以形成廉潔的氛圍。4、懲治的不力。由于多種因素的影響，很多問題不能揭露，更難以談到查處。一些企業(yè)領(lǐng)導干部出于各方面的原因考慮，不愿意過多披露本單位的人員發(fā)現(xiàn)問題，實際上起到了某種程度的庇護縱容的作用。在廉潔方面自認為小毛病，不是大問題，一些小的廉潔自律問題得不到及時糾正，進而導致腐敗問題愈演愈烈，越積越多，越養(yǎng)越大。5、管理的粗放。一把手的貪腐行為一般是在人才提拔，外（一）建立分權(quán)制，建立健全制約有效的權(quán)力結(jié)構(gòu)

購外銷，技術(shù)改造，基建投資，利益輸送，就業(yè)安排，在經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，及企業(yè)擴大規(guī)模階段，制度和機制不完善，管理上松懈會有很多漏洞，為腐敗行為的發(fā)生提供了條件。

三，制止“一把手”犯罪的建議與對策

???????1、部門分權(quán)?！耙话咽帧钡臋?quán)力來源于其所處的崗位，崗位的權(quán)力過于集中是“一把手”權(quán)力集中的根源。因此，制約“一把手”權(quán)力，釜底抽薪的辦法是分解企業(yè)領(lǐng)導崗位過于集中的權(quán)力，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離，避免權(quán)力集中于領(lǐng)導手中、實際上集中在“一把手”手里的狀況。針對“一把手”插手工程建設(shè)違紀違法大案多發(fā)的情況，要將工程建設(shè)、信息化建設(shè)事務權(quán)、物品采購權(quán)等從領(lǐng)導手中剝離出來，成立企業(yè)工程采購建設(shè)部門，由該部門集中負責管理。

2、崗位分權(quán)。對重要部門，實行黨、政主要領(lǐng)導分別設(shè)置，加強制約。推行“一把手”不直接分管人、財、物的制度，采取上下分權(quán)、平行分權(quán)等形式，將經(jīng)濟項目，工?程項目執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分設(shè)于不同部門，形成互相制衡的權(quán)力運行機制。探索推行財務主管由上級部門委派制度，對大額經(jīng)費支出，采取具體辦事人、財務主管、分管領(lǐng)導、部門“一把手”集體審批制度，嚴格按照預算支出，防止濫用“一支筆”審批企業(yè)經(jīng)費。

（二）控權(quán)，建立健全界限明確、行使依法的權(quán)力運行機制

1、職權(quán)法定?？茖W推進企業(yè)職責權(quán)限的立法工作，企業(yè)部門一切公共權(quán)力均源于企業(yè)法律制度授予?？茖W界定“一把手”的權(quán)力界限，從崗位到部門到個人運用權(quán)力都要以法律為依據(jù)。法律沒有規(guī)定的，部門和個人不能超越法律行使職權(quán)。

2、運行依法。要加強經(jīng)費審批、工程建建，物資采購，產(chǎn)品營銷，人才選拔，大額資金，重大項目，重大投資決策必須依從于企業(yè)法律制度，建設(shè)，細化管理制度和權(quán)力運行流程，堵塞漏洞，壓縮企業(yè)領(lǐng)導行政權(quán)力行使的自由度，讓法律制度剛性運行，努力做到企業(yè)法律職權(quán)法授、程序合法，行為法限、責任法究。

（三）監(jiān)權(quán)，完善對“一把手”的監(jiān)督管理體系

1、強化管理。重點把握好幾個關(guān)鍵點：一是選拔任用“一把手”必須堅持業(yè)務素質(zhì)和政治素質(zhì)并重，以德為先，杜絕選用政治素質(zhì)不高的所謂“能人”，防止“帶病上崗”。二是定期輪崗。在一個單位任“一把手”時間滿5年的必須輪崗。三是關(guān)注和加強對“一把手”崗位調(diào)整后的心理疏導。在“一把手”面臨進退留轉(zhuǎn)等關(guān)鍵時刻，企業(yè)上級黨組織的思想政治工作和心理疏導工作要及時跟進，??有專人負責。四是把管理向“八小時”外延伸，培養(yǎng)良好的生活情趣，凈化社交圈。五是認真執(zhí)行領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項報告制度，有重點地開展抽查核實工作。強化對配偶子女均已移居國（境）外人員的管理。六是對違反民主集中制原則、干預和插手企業(yè)工程建設(shè)，物資采購，產(chǎn)品營銷，吃回扣、私設(shè)小金庫、收受禮金、違規(guī)占房等違反領(lǐng)導干部廉潔自律規(guī)定的行為，加大組織處理和紀律處分力度。

2、強化內(nèi)部監(jiān)督。健全并嚴格執(zhí)行民主集中制，科學界定“三重一大”事項具體內(nèi)容，建立重大事項票決制，對重要決策、重大工程項目、重要人事安排和大額財務開支嚴格按照票決程序，實行無記名投票表決方式，杜絕一支筆和一人說了算和現(xiàn)象。

3、強化外部監(jiān)督。一是解決監(jiān)督缺位的問題。監(jiān)管薄弱的國有企事業(yè)單位，建立健全企業(yè)紀檢監(jiān)察組織機構(gòu)，增強人員力量，對大型國有企業(yè)，企業(yè)集團，對下屬企業(yè)能夠?qū)嵭信神v管理的，都由上級紀檢監(jiān)察機關(guān)實行派駐管理，增強監(jiān)督的外部性和獨立性，解決監(jiān)督盲區(qū)問題。派出監(jiān)督力量，實行全程全方位監(jiān)督。二是形成監(jiān)督合力。由紀委牽頭建立健全監(jiān)督聯(lián)席會議機制，整合紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門、審計部門、執(zhí)紀執(zhí)法部門、巡視機構(gòu)、國有企業(yè)監(jiān)事會的監(jiān)督力量，溝通信息，移交線索，充分運用各方面的監(jiān)督成果，形成監(jiān)督合力。三是突出監(jiān)督重點。重點加強對權(quán)力集中部門和資金資源密集領(lǐng)域“一把手”的監(jiān)督，加強對貫徹執(zhí)行民主集中制、財經(jīng)紀律、廉潔自律規(guī)定情況的監(jiān)督，加強對決策權(quán)、用人權(quán)和財務權(quán)的監(jiān)督。

4、強化社會監(jiān)督?！瓣柟狻笔亲詈玫姆栏瘎?/span>職工群眾只有享有充分的知情權(quán)，參與權(quán)，才能更好地行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要健全廠務行為公開制度，繼續(xù)深入推進廠務公開，建立健全企業(yè)政務服務中心，推進企業(yè)行政權(quán)力公開透明運行、企業(yè)信息公開、電子政務等工作，深化政務決策公開、和結(jié)果公開，特別是要擴大企業(yè)財政預算公開范圍，細化預算公開內(nèi)容，讓權(quán)力在“陽光”下運行。要自覺接受新聞輿論監(jiān)督。

（四）以懲促防，形成不敢腐的懲戒機制

1、加大對“一把手”腐敗行為的懲治力度。建立健全腐敗案件及時發(fā)現(xiàn)查處機制，針對容易滋生腐敗的工程建設(shè)、企業(yè)技術(shù)改造，產(chǎn)品營銷，物資采購，人才提提拔，就業(yè)安排，重大投資，大資金使用，重大決策等資金密集領(lǐng)域，開展突出問題專項查處整治行動。完善對“一把手”涉嫌違紀線索向上級紀檢監(jiān)察機關(guān)報告制度，加強督辦和指導，克服企業(yè)基層紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案阻力。要重視做好對反映問題的調(diào)查核實工作，對違反財經(jīng)紀律和廉潔自律規(guī)定的“一把手”，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴肅處理，防止小問題發(fā)展成大腐敗。

2、發(fā)揮懲治的治本作用。一是運用違紀違法典型案例，對“一把手”開展警示教育和法紀教育，做到警鐘長鳴。貼近生活、貼近實際、貼近思想，有針對性地開展地位觀、價值觀、財富觀、生活觀、家庭觀教育，大道理同“小道理”有機結(jié)合，重在加強修養(yǎng)和自律，使他們建立合理的生活預期和財富預期，選擇合理的生活方式，提高教育的實效性。二是推行懲防聯(lián)動。對查處的每一起“一把手”案件，要分析案發(fā)根源，提出加強和改進制度建設(shè)的意見建議，促進案發(fā)單位整改。同時，推動案發(fā)領(lǐng)域預防工作，做到查處一起案件，解決一類問題。

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