安徽濉溪趙成金:淺淡如何提升基層人大代表的履職能力

淺淡如何提升基層人大代表的履職能力

趙成金

濉溪縣委黨校??安徽??淮北??235100?

摘要：隨著人民代表大會制度的不斷完善，對人大代表的履職能力要求越來越高，而基層人大代表的履職能力存在明顯差距，文章針對基層人大代表的履職能力不強的原因，提出了通過抓好基層人大代表的入口、培訓(xùn)、管理、出口等環(huán)節(jié)，可以有效提升基層人大代表的履職能力的對策建議。

關(guān)鍵詞：基層?；??人大代表??；?履職能力

?

黨的十九大明確提出了“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的根本政治制度安排，必須長期堅持，不斷完善。要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”的要求。人大代表是人民代表大會的主體，代表能否真正履行代表職責(zé)，直接影響著人民代表大會的質(zhì)量，最終關(guān)系到人民民主建設(shè)的整體水平。因此落實和完善黨的代表大會代表制度迫切需要提升人大代表的履職能力，而基層一線人大代表履職能力的提升更加迫切。

一、?目前基層人大代表履職能力的現(xiàn)狀

近年來人民民主建設(shè)取得了長足發(fā)展，人大代表的整體素質(zhì)有了較大的提升。但是我們必須看到目前基層人大代表履職能力與人民民主建設(shè)的要求還有一定差距。主要表現(xiàn)為：

1、參政能力較弱。基層人大代表，特別是農(nóng)村代表的文化素質(zhì)普遍較低，語言文字表達(dá)能力理解弱。導(dǎo)致一些代表文件看不懂，報告聽不進(jìn)，審議說不出，群眾意愿表達(dá)不了，議案寫不了。別人舉手我舉手，別人鼓掌我拍手，成為群眾所稱的“開開會，舉舉手，拿上材料往家走”的“會議代表”。

2、議政能力不足。代表在大會期間參加審議，是代表履行職責(zé)的重要形式。但從目前來看，部分基層人大代表議政能力不足。一是不敢說。表現(xiàn)為：農(nóng)村代表接觸面窄，不敢說；有的代表雖然了解被審議的情況，但怕得罪人，不敢說；部分民營企業(yè)代表怕穿小鞋，不敢說。二是不會說。表現(xiàn)為：對所審議的事項不知情、不熟悉，無法進(jìn)行審議不會說；有的代表法律和政策水平低，說不到點子上。在代表大會上，一些代表要么閉口不談，要么泛泛而談，說些空話、大話，忽視了對報告的審查。再從代表提的建議看，代表提出的建議有相當(dāng)部分質(zhì)量不高，只提出要求解決的問題或者提出的解決辦法過于簡單。

3、監(jiān)督協(xié)調(diào)能力欠缺。部分人大代表對法律賦予自己職責(zé)的意識淡薄，履行職責(zé)時意見建議多是“輕描淡寫”、“無關(guān)痛癢”，只會就問題表面看問題，別人怎么說自己就怎么喊，不能真實的反映人民群眾的真實情愿；有的代表發(fā)現(xiàn)了問題，但對于如何督促有關(guān)部門解決問題，缺少應(yīng)有的協(xié)調(diào)能力，最終也只能干著急。

二、基層人大代表履職能力不高的原因分析

基層人大代表履職能力不高的原因是多方面的，但內(nèi)因是事物發(fā)展的根本原因，外因是事物發(fā)展的必要條件。

從內(nèi)因上分析，一是部分人大代表對自己的角色定位不清楚。有的人大代表缺乏主動性和使命感，代表意識不強，個別人大代表安逸思想、得過且過思想嚴(yán)重，不能積極履行人大代表職責(zé)，往往還停留在“吃一頓飯、舉一次手、鼓一次掌、畫一次圈、發(fā)一次言”簡單認(rèn)識上，不注重提升自身素質(zhì)；二是部分代表政治理論和科學(xué)文化素質(zhì)還不夠高，特別是部分人大代表的調(diào)研分析、參與決策、組織協(xié)調(diào)及做群眾工作等方面的能力欠缺，對提升自身素質(zhì)缺乏信心。三是一些基層人大代表在人民代表大會閉幕后，忙于生計，在時間、精力投入上確實有困難，影響了作用的發(fā)揮，導(dǎo)致自身素質(zhì)難以提升。

從外因上分析，一是代表選舉機制不完善。從選舉的具體程序開始，就先天不足，如代表候選人的提名環(huán)節(jié)強調(diào)代表的先進(jìn)性、廣泛性，忽略了代表應(yīng)有的政治素養(yǎng)。二是缺乏行之有效的監(jiān)督考核評價體系。既然代表是職務(wù)，就應(yīng)該有職務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)、考核體系和監(jiān)督辦法。從工作上看，人大代表沒有工作標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然也不會有工作壓力，干好干壞一個樣；從考核上看，各行各業(yè)都有考核機制，惟獨對人大代表是否稱職沒有考核體系，部分地方雖然采用人大代表述職評議制度，但沒有形成完善體系，效果不明顯；從監(jiān)督上看，由于選民和原選舉單位對代表履行職務(wù)的情況不明，加之對代表進(jìn)行監(jiān)督缺少明確可行、具有約束力的具體規(guī)定，很難進(jìn)行監(jiān)督。因此，一些不積極履行代表職責(zé)、明顯不稱職的代表，只要不觸犯法律，都能維持到任期屆滿，鮮見因代表履職不力而被罷免的案例，形成事實上的“終屆制”，甚至“終身制”。三是對代表的培訓(xùn)不夠。代表當(dāng)選后，限于對代表培訓(xùn)工作的認(rèn)識不足、培訓(xùn)經(jīng)費欠缺等方面的原因，對代表的培訓(xùn)工作做得不夠，代表履職的能力、水平等方面得不到提升，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、?提升基層人大代表履職能力的建議

新時期完善人民代表大會制度對提升基層人大代表履職能力提出了更高的要求。要提升基層人大代表履職能力必須把住以下“四關(guān)”。

（一）把好“入口關(guān)”，保證基層人大代表具有基本履

職能力。

把好“入口關(guān)”，選舉出具有較高參政議政能力的人大代表，是新的形勢下完善人民代表大會制度的前提和基礎(chǔ)。

1、嚴(yán)格設(shè)定人大代表的資格條件。一是要有良好的政治素質(zhì)。這是能否當(dāng)選為人大代表的前提條件,在思想行動上必須同中央保持高度一致, 堅決擁護(hù)黨的各項路線方針政策, 模范地遵守黨紀(jì)國法, 自覺抵制各種腐朽思想的侵蝕, 敢于同各種不良行為作斗爭,深受群眾的擁護(hù)。二是要有積極的工作熱情。始終要有飽滿的工作熱情, 積極主動創(chuàng)造性地開展工作, 要有比別人站的高、看的遠(yuǎn)的本領(lǐng), 始終走在前頭。三是要有較強的參政議政能力。要能從本地的實際出發(fā), 謀劃出符合本地區(qū), 本部門特點的發(fā)展思路和對策, 只有這樣才不會辜負(fù)選民的希望和重托。

2、建立健人大代表全選舉機制?，F(xiàn)實中基層人大代表的選舉，往往由組織或領(lǐng)導(dǎo)采取事前打招呼的方式，欽定“代表”。必須建立健人大代表全選舉機制，確保選出與符合要求的高素質(zhì)的基層人大代表隊伍。一是改革和完善人大代表候選人提名制度應(yīng)該采取選民聯(lián)名推薦、選民自愿報名、組織提名等方式產(chǎn)生人大代表候選人，規(guī)定選民可自下而上自由地提名，不受任何限制，類似“海選”。應(yīng)該相信普通選民，他們的眼睛是雪亮的，能夠選出有責(zé)任心、能力強、人品好的人大代表。二是適當(dāng)擴大差額選舉的比例，堅決杜絕變相等額選舉，努力克服搞形式、走過場現(xiàn)象，保護(hù)、支持候選人之間正常的競爭。只有普遍、正式的差額選舉，才是真正的民主選舉。三是建立和實行人大代表候選人之間的競選制度。讓人大代表候選人參加競職演說，向選民全面展示其業(yè)績和才華，報告?zhèn)€人重大事項、作出廉潔承諾、回答選舉人質(zhì)詢，實現(xiàn)選舉人與選舉對象的面對面。四是調(diào)整代表結(jié)構(gòu)，增強人大代表的代表性。要注意在代表選舉名額上進(jìn)行合理設(shè)計和分配，充分考慮代表的性別、年齡、戰(zhàn)線地域結(jié)構(gòu)，使代表具有廣泛的代表性。要嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)干部在人大代表中所占比例。

（二）抓好“培訓(xùn)關(guān)”，提升基層人大代表履職能力。

對人大代表進(jìn)行定期培訓(xùn)是提升人大代表業(yè)務(wù)水平、增強參政議政能力的有效方法, 是逐步完善人民代表大會制度的重要環(huán)節(jié)。

1、在培訓(xùn)對象上要實行分層次進(jìn)行。人大代表來自于不同地區(qū)、不同行業(yè), 其理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平參差不齊, 工作性質(zhì)差別也較大, 要針對他們的不同性質(zhì)和特點, 盡量把具有共性特點的放在一起, 實行分層次進(jìn)行培訓(xùn)。

2、在培訓(xùn)方式上要靈活多樣?？赏ㄟ^組織集中培訓(xùn)、專題輔導(dǎo)、召開經(jīng)驗交流會、實地參觀考察、編印代表手冊、開設(shè)網(wǎng)上人大代表論壇等方式。人大代表集中培訓(xùn)采取以會代訓(xùn)、視察調(diào)研、參觀交流、代表團(tuán)活動等多種形式，做到“點”上突破，“面”上開花。專題輔導(dǎo)重點圍繞提升人大代表的政治素質(zhì)和議政議事能力這一“點”，強化代表在推進(jìn)各項事業(yè)發(fā)展中的爭先意識和引領(lǐng)作用。召開經(jīng)驗交流會可以安排部分人大代表，特別是基層一線的代表上講臺、亮身份，談學(xué)習(xí)體會、講履職方法，加深學(xué)習(xí)印象，增進(jìn)思想交流。

3、在培訓(xùn)內(nèi)容上要突出針對性。一要加強角色意識教育。通過學(xué)習(xí)《憲法》、《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》及相關(guān)配套制度，讓人大代表深刻理解自身角色的實質(zhì)和內(nèi)涵，增強代表意識，強化代表榮譽感、責(zé)任感，從而將代表身份與自我價值相融合，形成代表角色的固定價值觀，為發(fā)揮作用提供最基本的內(nèi)在動力。二要注重理論素養(yǎng)提升。按照理論輔導(dǎo)與知情、知政相結(jié)合，集中授課與視察調(diào)研相結(jié)合，專家講學(xué)與座談交流相結(jié)合的方法，建立經(jīng)常性的人大代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制，使基層人大代表能夠及時掌握開展工作的必備知識，著力解決代表“怎么發(fā)揮作用”的問題。三要強化工作方法培訓(xùn)。對人大代表進(jìn)行集中履職培訓(xùn)，使人大代表熟悉和掌握聯(lián)系服務(wù)群眾、撰寫提案提議、化解社會矛盾、開展志愿服務(wù)的方法和途徑，不斷提升人大代表發(fā)揮作用所必需的能力。

4、注重制度保障以確保培訓(xùn)效果。要確保人大代表培訓(xùn)效果，必須建立科學(xué)完善人大代表培訓(xùn)機制和制度。一是建立從活動內(nèi)容確定、形式選擇到活動程序的安排，做到全程跟蹤全程監(jiān)督的人大代表培訓(xùn)機制。二是同時出臺人大代表培訓(xùn)工作制度，例如：人大代表每年開展?1 次專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，提 1-2 條合理化建議，每次學(xué)習(xí)培訓(xùn)后，寫 1 篇學(xué)習(xí)心得體會等。

（三）要嚴(yán)格“管理關(guān)”，引導(dǎo)激勵人大代表提升履職能力

建立健全相應(yīng)的人大代表管理制度，是提升人大代表履行能力、優(yōu)化素質(zhì)的重要途徑。

1、要健全人大代表管理制度。每年組織人大代表選舉單位的選民對代表履行職責(zé)情況進(jìn)行一次考核評議，接受監(jiān)督。要探索建立評價標(biāo)準(zhǔn)，從選民、人民代表大會、人大代表小組等各個層面明確履職評價標(biāo)準(zhǔn)，加強對人大代表監(jiān)督。通過人大代表管理制度的實施，使人大代表不敢懈怠，努力提升綜合素質(zhì)。

2、要健全代表權(quán)利保障制度。擴大人大代表的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。重點是要建立四項制度。一是建立和完善政情通報制度。二是要建立人大代表列席制度?？裳埮c議題有關(guān)的部分代表列席，對重大問題發(fā)表意見和建議，政府一些重要活動可邀請人大代表參加。三是要建立人大代表聽證制度。廣泛聽取人大代表的意見，保證政府決策的科學(xué)化、民主化。四是建立監(jiān)督考評制度。參加縣或鎮(zhèn)直單位的綜合考評、重大工程和干部選拔任用的監(jiān)督。

3、要健全代表激勵約束制度。要建立和完善代表履職激勵機制，廣泛開展“優(yōu)秀人大代表”、“優(yōu)秀提案”等爭先創(chuàng)優(yōu)活動，對作用發(fā)揮突出、選民民主評議中得分高的人大代表，給予相應(yīng)的精神和物質(zhì)獎勵，作為選拔任用干部、評先評優(yōu)的重要依據(jù)，形成正確的導(dǎo)向。激勵約束制度的實施，激勵人大代表努力提升綜合素質(zhì)。

（四）疏通“出口關(guān)”，在動態(tài)與競爭中提升基層人大代表整體履職能力。

從出口機制上說，要在明確人大代表權(quán)益職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，一方面，建立完善人大代表履職行為考核制度，人大代表向基層黨組織和選民述職評議制度和人大代表誡勉罷免制度，實現(xiàn)人大代表的能進(jìn)能出，保證不能履行人大代表權(quán)力和義務(wù)的不合格代表及時退出。另一方面，建立完善常態(tài)化的人大代表辭職、罷免、職務(wù)資格停止與終止，以及人大代表空缺后的增補等工作制度，實現(xiàn)除由工作調(diào)動等原因終止代表資格的情形外，基層一線人大代表不僅能夠保持比例與數(shù)量上的穩(wěn)定性，而且始終處于動態(tài)與競爭的過程中，以提升基層人大代表整體素質(zhì)。

提升基層人大代表履職能力除把握好以上措施外，還應(yīng)注重基層人大代表實踐鍛煉，如定期組織代表開展專題調(diào)研、撰寫調(diào)研報告、撰寫提案等，在實踐工作中全面提升人大代表履職能力。